基于主体功能区划自然保护区生态补偿机制之构建完善
Policy of the Main Function Districts Guide on the Consummate Ecological Compensation Mechanism of Nature Reserves
王权典
【摘要】根据国家主体功能区划，自然保护区被界定为禁止开发区域，必然要对其科学有效地实施生态补偿；自然保护区生态补偿机制应当结合当前主体功能区划的政策导向，进行重新定位与构建完善；投入不足而资金紧缺，严重制约着我国自然保护区有效的建设管理，亟待完善生态补偿机制。基于公共物品与外部性等理论依据，针对现实矛盾冲突缓解的紧迫要求，积极探索构建多元化融资渠道的保护区生态补偿机制，主要涉及政府与市场两种基本途径或机制范畴，安排相应的政策引导与制度创新。关键在于加快自然保护区生态补偿的立法调整，无论是政府财政转移支付还是市场经济手段的生态补偿政策，都需要立法确定其方针原则、实施模式及机制。
【关键词】自然保护区生态补偿；主体功能区划；政策导向；机制构建；制度完善
【全文】
一、基本政策的导向意义
中共中央“十一五”规划建议书与
国务院《关于编制全国主体功能区规划的意见》（国发[2007]21号文）提出“优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发”（区域 ）的范畴，以资源和生态环境承载能力作为基本依据划分主体功能区，把生态保护建设纳入到国民经济和社会发展规划大局中，进而督促落实到国家总体及地方区域发展战略中，这是前所未有暨充分体现了科学发展观的战略举措。以此为契机——可结合当前主体功能区规划方案的实施，加强落实森林资源和林地保护的政策，促进自然保护区之生态工程建设，创新完善自然保护区生态补偿的制度机制，实现统筹环境保护、生态建设与区域协调发展的新突破。
由于划定“限制”和“禁止”开发区域，使得该两类区域的资源价值与生态价值在现实中不能当然地体现出来。关键在于如何建立科学合理的生态补偿机制，以体现这两类区域的生态价值，既是有效保护生态资源价值的紧迫需要，也是建立和谐社会与协调区域发展的重要措施，具有战略实施的保障意义。[1]其缘在于：一是随着经济社会快速发展对生态保护的压力日益增大,客观上要求公共财政对限制与禁止开发类区域进行生态建设和环境保护提供足够的资金支持，尤其是限制类、禁止类开发区域生态植被管护、水源涵养维护的压力很大,生态建设的管护能力、科技支撑、人才队伍等与实际需求之间存在较大的差距, 这些都必需要有财政资金保障。二是限制与禁止开发类区域要将生态建设和环境保护的任务摆在首位, 当地政府不得不停止开矿、垦伐以及禁止新建高投入、高能耗、低产出的工业项目等，造成当地发展机会及财政收益的减少, 生态建设和环境保护支出成本居高，需要有组织地安排转移支付进行正当补助；三是生态环境作为一种公共产品,具有明显的正外部性效应，限制与禁止开发类区域的生态建设或修复、环境保护、人口有序转移等提供生态财富的活动,对优化开发区域、重点开发区域带来较大收益, 受益地区理当通过转移支付手段对其进行经济补偿——受益地区通过“购买”其生态效益之交易途径，对于限制与禁止开发类区域从事生态建设保护的活动所付出的代价及所受到的损失进行价值补偿，使其生态保护的外部效应内在化。[2]唯有如此，方能调动该两类区域政府对进行生态建设和环境保护的积极性，确保其生态建设保护能够持续进行下去, 最终要促进全域生态环境的趋于改善和经济社会与自然的协调发展。
