2、分区规划是政府土地征收权的基础。规划制定或者变更后，如果土地权利人不积极依照规划利用土地的话，其土地就存在被征收的可能。但于此相关的是，规划没有变更之前，无论此土地是国有土地还是私有土地，[2]任何人都无权变更土地的用途，政府自然也是没有任何土地征收权的，当然，这并不排除临时性的土地征用权，也不排除政府通过合同的方式，在充分补偿的情况下收回国有土地的使用权。

　　3、政府如果希望改变土地的用途，就必须首先改变相应的分区规划。而分区规划的修改需要以下几个条件：（1）技术要求。市议会制定或者修改的分区规划必须是一份“有效”的空间规划——所谓“有效”，是指如果市政当局试图修改分区规划，他们必须要证明该规划能更加有效地利用当地土地资源，而且由于进行分区规划的首要目的是为了明确每一块土地未来的用途，因此该规划必须十分具体而且详细；（2）民主前提。政府在制定或者修改分区规划时，必须考虑到所有可能的利益，必须在私人权利与社会公共利益以及他人的权利之间进行很好地平衡；（3）司法救济。当公民和组织认为该规划侵犯到其合法权益时，他们有权去法院去起诉该规划决定。[3]

　　当然，如上所述，荷兰的制度设计是建立在，运作良好的民主制度，独立公正的司法体系，以及高效专业且具有权威性的规划人才的基础之上，当下中国在很多方面一时无法达到，因此我并不认为说照搬荷兰的制度是明智的或者可取的。但我认为，荷兰土地管理所走的道路正是未来中国所应当走的道路，这也是实现“指标管制”向“规划管制”转变的必由之路，因此抛开《城乡规划法》，“头痛医头，脚痛医脚”的做法，不但解决不了根本问题，而且会让我们在土地管理法治化的道路上，越走越远。因此，我觉得应当将《城乡规划法》作为《意见稿》最为重要的上位法，予以明确规定。[4]

　　二、规划制度缺失带来的具体问题

　　因为目前《意见稿》指导思想中“规划管制”因素的缺失，所以具体的制度设计层面也会带来诸多的问题。其中以第9条和第40条的规定最为紧要。

　　1、第9条存在的问题