再次，《拆迁条例》“罚则”一章的规定过于原则，且不够完备，导致各类违法拆迁行为不能得到及时查处，被拆迁人的合法权益得不到保障。《拆迁条例》中对于行政机关及其工作人员在拆迁中的违法行为的罚则过于原则，实践中难以操作；未规定房屋评估机构的法律责任，导致部分评估机构及评估人员违法违规作出评估报告，引发拆迁纠纷；未规定拆迁人特别是拆迁实施单位的法律责任，导致拆迁实施单位野蛮拆迁不能得到及时查处，从而诱发各类恶性事件。

　　二、对《征补条例(征求意见稿)》具体条文的评析

　　《征补条例(征求意见稿)》计五章四十一条，其架构与《拆迁条例》类似，但其内容有了较大变化，现笔者对其逐条进行评析。

　　第一章 总 则

　　第一条 为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收人的合法权益，根据《物权法》和《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》，制定本条例。

　　评析：这一条讲了两个问题，一是立法宗旨，二是立法依据。

　　从立法宗旨来看，删除了《拆迁条例》中的“保障建设项目顺利进行”的表述，将征收房屋与征收后的建设分开，更加特出房屋征收，有利于缓和与化解矛盾，与《拆迁条例》相比，有所进步。但在保护私权方面，《征补条例（征求意见稿）》并没有新的突破。虽然《征补条例（征求意见稿）》属于公法范畴，但其征收的对象并不是当事人的一般合法财产，而是当事人的生活场所，是公民的最主要的生活资料，在某些情况下，还有可能是公民的最主要生产资料，对公民的生产生活的重要性不言而喻。故此，应将保护被征收人的合法权益放在更特出的位置。

　　从立法依据看，《征补条例（征求意见稿）》列出了两个依据。笔者以为将《物权法》列为立法依据并不妥当，因为《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》明确规定：“为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。”，即制定《征补条例》是根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》的授权，而非《物权法》的授权，故应将《物权法》的字样删去。但这只是从立法技术的角度考虑，并不是说不考虑《物权法》对制定《征补条例》的作用，相反地要将《物权法》所确定的保护物权的精神贯彻在本条例之中，把保护私权放在重要位置。故建议将此条修改为：

　　第一条 为了保护被征收人的合法权益，维护公共利益，规范国有土地上房屋征收与补偿活动，根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》，制定本条例。

　　本条也可修改为：为了维护公共利益，保护被征收人的合法权益，规范国有土地上房屋征收与补偿活动，根据《全国人民代表大会常务委员会关于修改＜中华人民共和国城市房地产管理法＞的决定》，制定本条例。

　　第二条 为了公共利益的需要，对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人(以下简称被征收人)给予补偿的，适用本条例。

　　评析：这一条与《拆迁条例》相比较有了很大的变化，一是适用前提明确为公共利益需要，二是适用范围明确为国有土地上的房屋。关于公共利益的问题，在对第三条的评析中再讲，这里暂不涉及。就适用范围而言，《拆迁条例》的适用范围是城市规划区，特出的的是城市房屋拆迁，而《征补条例（征求意见稿）》的适用范围是国有土地，特出的是国有土地上的房屋征收。把城市规划区外的国有土地上的房屋征收纳入了《征补条例》的范围，比之《拆迁条例》是有进步的。但这一划分将使城市中的集体土地上的房屋拆迁（城中村改造）的矛盾更加特出，因为对此类房屋的征收将只能适用《土地管理法》，而在《土地管理法》第四十七条中未明确对房屋如何补偿，在实践中是将房屋作为地上附着物予以处理的的。这说明在《土地管理法》中就房屋而言，无论是其法律地位，还是征收程序、补偿标准，与《拆迁条例》相比有较大差距，与《征补条例（征求意见稿）》的差距则更大。解决这一问题的方案有三个：一是建议全国人大对《土地管理法》的相关条款进行修改；二是在《征补条例》中予以明确；三是授权各省、自治区、直辖市制定相应的办法。笔者首选第一个方案，即由全国人大对《土地管理法》进行修改，因为这样做可以从根本上解决问题；如果不能实施第一个方案，笔者选择第三个方案，即先由各省、自治区、直辖市制定相应的办法，这样做的好处是可以在实践中总结，避免行政法规的立法失误。如果既不能选第一个方案，又不能选第三个方案，则在实施第二个方案时，作限制性规定，具体做法有二：