前面的分析已经表明，“农村”和“城市”的划分不是单纯的地域标准，还是职业标准，而事实上问题还要复杂得多，这种划分还是带有浓厚等级色彩的“身份”标准，它表现在农民的职业和户籍身份变更存在制度性障碍上。需要强调的是，历史上曾经实行职业代表制的国家，并不否认迁徙和择业自由，我国的情况则大有不同，作为“农村”居民主体的农民，户籍变更一直非常困难，职业变更也只是近些年才变得容易一些。由于管制型户籍制度的存在，“农”与非农职业的界线不仅是职业区别，而且是身份之别，附着在“农民”身上的一系列不平等的权利和义务，强化了这种差别。[23]否则，进城务工经商的农民，其职业、居住地已经发生变化，为什么还是被习惯性地称为“农民工”？另外，如前所述，选民统计以户籍地而非居住地、就业地为标准的做法，也在“农民工”身上体现得最为明显。[24]综上，现行选举制度所坚持的所谓“职业代表制”，并非完全是历史上存在过的那种职业代表制，称之为“身份代表制”似乎不失恰当。

　　选举法一定是基于对农村选民群体抱有某种成见，才有了“四分之一条款”这种规定的。国情理由所持有的一个预设是：生产力有先进与落后之分，先进生产力群体产生先进代表，落后生产力群体产生落后代表。这样，由于将农业视为一种落后的、有害于“国家现代化”这样一个集体目标的生产方式，抑制农村代表的数量就成为当然的选择。在这里，“进步——落后”的意识形态判断被引入进来，而选举制度本身的要求——尊重选民的自主选择——却被置于次要地位。与此同时，对农村选民政治、文化素质的怀疑也成为“身份代表制”的理由，政治素质低是因为“小农意识”会妨碍国家整体利益的实现，文化素质低是因为受教育水平不高，总之，农民缺乏参政能力，他们可能将政治权利的实现变成对落后状况的维护，承认农村人口的平等选举权在后果上是不可欲的。当然，素质论是站不住脚的。政治不学而能，只要一个人有基本的是非判断能力，均可参与公共生活。正如罗伯特·达尔所说的，国家的治理不仅仅需要严格意义上的科学知识，而且需要普通人的道德判断，需要在相互冲突的良好目的之间做出权衡，这在根本上只应取决于选民的意愿。[25]

　　不过，素质论为什么在我国选举制度设计中占据如此重要的地位呢？对这一问题的追问，使“四分之一条款”同代表制理论预设之间的联系再次显现出来。事实上，退一步而言，即使是对农民的参政素质有所怀疑，也本可以只停留于观念领域，而不必然表现于制度性规定。如果实行真正的地域代表制，由于不强调代表职业身份的多样性和兼职特征，素质问题会因为选民（不分城乡）同职业政治家的利益联盟而被排除在制度设计之外，或者说，即使存在低素质的选民，也不一定选出低素质的代表，因为地域代表制下的选民团体之间并没有素质上的明显差别。但是，如果不是按照选区而是按照职业来分派代表名额，情况就不同了，一方面认定农村选民的利益只能由其自己的从业者来代表，另一方面又认为其素质不高，那就容易得出“低素质的农村选民产生低素质的农村代表”这样一个判断。基于这一判断，旨在减少农村代表的“四分之一条款”便应运而生，而既然断定他们素质低，又不能全然剥夺其选举权，则在实践中就有动力进一步压缩其代表数量，这就在一定程度上解释了，为什么农村代表即使连“四分之一”的标准都难以达到。另一方面，由于“城市”代表在现行制度下意识到自己不属于“农村”，自然没有充分的动机关注农村选民的利益，这样，农村选民的利益就更加受到忽视，这也许可以附带地说明农民在社会、经济等领域的普遍的无权这一现象了。总之，选举法背后的代表制理论预设，连同我国农村人口比重巨大这一特殊而现实的国情，使得“四分之一条款”背后的代表制问题显得尤为尖锐，职业代表制及其推论的缺点，在我国以一种更为极端的形式表现出来。