一个不同于平等论的视角

　　半个世纪，既可为革故鼎新留下充分的余地，也能将错误凝固为历史的惯例。

　　——题记

　　一个好政府应该做到两点：一，信守政权的宗旨，亦即人民的幸福；二，了解实现其宗旨之最佳途径。

　　——亚历山大·汉密尔顿[1]

　　一、引 言

　　本文主要探究了我国选举法“四分之一”条款背后的代表制理论。一般认为，现代选举制度不但要遵循“一人一票”原则，而且选票之间应当是“等值”的，亦即每个选民都有向选举结果施加同等影响的机会，而就我国的情况来看，选举法对城市和农村选民选举权的规定是不等值的。按照选举法第十二、十四和十六条的规定，“自治州、县、自治县”、“省、自治区”以及全国人民代表大会中，都要按照“农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则”分配，据此，以十届全国人大代表名额的分配为例，农村每96万人选代表1人，城市每24万人选代表1人。这样，农村公民的被代表权只有城镇公民的四分之一，故称“四分之一条款”问题。[2]

　　对于这一问题，存在两种不同的看法，一是基于“国情”理由为之辩护，认为其具有现实合理性，一是从宪法平等权的角度提出质疑，主张废除之，实现城乡公民选举权的完全平等。本文试图说明，国情论调是有害的，而平等化方案是有局限的，应将考察的视角放宽；“四分之一条款”的问题在于反映了当下代表制理论上的诸种误解。在我国选举制度和实践中，各国通行的地域代表制原则已经为职业代表制所替代，并体现出一种带有浓厚等级特权色彩的“身份代表制”特征，这种代表制理论预设与当前妨碍人大功能的诸多问题密切相联，因此，必须超越平等化方案的思路，从澄清代表制理论上的误解入手来思考问题的解决途径。

　　二、国情理由与平等化方案的困境

　　在“四分之一条款”问题上，国情论和平等论是对立的两种观点。国情论认为，我国是一个农业人口占优势的大国，为避免人民代表大会变成“农民代表大会”，应当对城市和农村应选代表的人口比例做出区别性规定。1953年制定第一部选举法时，邓小平（时任选举法起草委员会委员）在草案说明中指出：在城市与农村间做不同比例的规定“就某种方面来说，是不完全平等的，但是，只有这样规定，才能真正反映我们的现实生活，才能使全国各民族、各阶层在各级人民代表大会中有与其地位相当地代表，所以，它不但是很合理的，而且是我们过渡到更为平等和完全平等的选举所完全必要的。”[3]在此之前的1951年，刘少奇在谈及这一问题也认为，普遍、平等、直接、秘密投票的原则之所以不能立即实行，“主要是劳动人民还不识字，过去没有选举的经验，他们对于选举的关心和积极性暂时也还不很充分……我们首先注重的不是这一套选举的形式，而是它的实质。”[4]这种强调“不平等但合理”的国情论调，到目前为止一直是对选举权实行区别对待的理由。国情论既反映了官方立场，在学界也较有普遍性。例如，有的学者认为，城乡代表的比例差额只是“形式上的不平等”，目的是为了达到“实质上的平等”，它有利于提高人大代表的整体素质，甚至最终也符合农民自身的利益。[5]还有学者从“社会主义初级阶段理论”出发解释说，新中国成立以来关于人大代表的城乡比例规定“体现了先进生产力改造落后生产力的经济发展规律，体现了现代法律既尊重人民群众意志，又改造人民群众某些落后观念的双重功能，因而是合理的。”国情论没有忽视宪法上的平等原则，但认为其实现“是一个渐进过程……大约在2050年可望有总体上的改变。” [6]