在上世纪最后二十年里，当中国从内乱且封闭状态中走出，重新进入社会发展的正常状态之后，法治建设先后面临着一系列的目标冲突。简单说，有经济发展所需要的稳定秩序与政治改革容易带来动荡之间的矛盾，政治改革要求限制国家权力与社会发展要求政府积极作为的矛盾，政治改革要求限制国家权力与维护国家外部安全要求强化国家政权之间的矛盾，

　　其实，类似情况在中国近代以来的百年历史上，已经多次出现了。在清末至国民党政权时代，中国法治发展即面临着民族危机、国家建设与个人自由的目标冲突问题。结果即如李泽厚先生说的，救亡压倒了启蒙。以变法改革挽救国家危机和加强国家建设成了法律改革的主题。在毛泽东时代，中国法律同样面临着外部安全、经济发展与个人自由的目标冲突问题。结果同样是，国家战略安全与经济建设成为影响和决定法律建设的关键因素。

　　在西方现代化理论研究中，亨廷顿大概是较早地注意到发展中国家现代化的目标冲突问题的。在题为《发展的目标》的著名论文中，亨廷顿批评了关于现代化诸多目标的“相容性假说”理论[39]，认为那种以为各种现代化目标总是彼此相容且互补的“所有好事情一起发生”的观点，就二十世纪中后期的发展中国家的情况看，总的来说是错误的。在西方历史上曾经出现的较顺利地通向“富裕、公平、稳定、民主与自主”目标的情况，那种和谐的和直线式的实现现代化各方面任务的情况，在现代化“后来者”那里几乎没有再出现过。较经常看到的情况是，在短期内现代化诸目标之间的紧张、冲突与矛盾，如经济增长与公平的冲突，增长与社会不稳定的联系，以及经济发展与民主政治之间的复杂关系。亨廷顿概述另一位西方学者的研究成果说：“如果一个欠发达国家要想获得经济增增长率，它不得不接受一个致力于发展的权威主义政府。民主政府免不了太软弱，不动调动资源、压缩消费和鼓励投资，以此争取高增长率”。[40]

　　一个特别值得深思的问题是，在自由与权威、民主与稳定、政治发展与国家安全之间发生目标冲突时，为什么事实的逻辑在多数条件下多是偏向秩序、权威与国家安全，而不是偏向自由、民主与政治发展？近代德国也好，近代中国也好，以及几乎所有发展中国家的历史，都显示了这样一种事实的逻辑。当代代中国的法治发展，又是如何解决这个问题的呢？

　　事后回过头来看，有三个方面的基本矛盾制约着中国法治发展的基本进程。一个是经济发展与政治发展的矛盾，另一个是经济发展与社会发展的矛盾，再有一个是经济社会与政治发展的矛盾。简言之，法治发展受制于经济、政治、社会三者之间的基本矛盾。

　　在八、九十年代，经济发展与政治发展的矛盾冲突及其权宜性的解决，构成了制约法治发展的最基本因素，围绕经济体制问题进行大规模的制度构建成为法治发展的主要任务。八十年代初中期，按中国政治决策层的基本构想，在进行经济体制改革的同时，应该不失时失地同步进行政治体制改革。为此，根据邓小平的意见和建议，1986年，中共中央成立了中央政治体制改革研讨小组，经过研究和论证，形成了《政治体制改革总体设想》（初步方案）。[41]1987年，邓小平提出，即将召开的中国共产党第十三次代表大会将把政治体制改革问题提到议事日程，并最终在十三大上明确了中国政治体制改革的近期目标与长远目标。然而，1988年“物价闯关”导致的大抢购和1989年“64事件“，凸显了中国经济、政治条件的脆弱性，以及在经济改革挫折面前企图进行激进政治改革所可能带来的潜在危害，也暴露了民众对民主制度不健全条件下的经济改革的权色彩贵和利益分配的不公正性的普遍不满。在当时的条件下，在经济改革对政治稳定和民主公正的要求以及稳妥的政治改革对经济改革绩效的期盼之间，中国一时显然拿不出一个成熟完善的解决方案。于是，优先解决经济问题，同时保持政治稳定，就成了缓和此间多种矛盾的指导思想。在此种背景下，中国的法治发展也明确转向了服务经济发展的主方向，并在九十年代中期围绕市场经济体制的法律问题，掀起了大规模制度构建的高潮。

　　对经济优先发展战略的反思，构成了下一阶段中国社会发展的主题。新世纪以来，经济优先发展战略的先期成功，在世人面前造就了一个迅速堀起的中国形象。然而，渐进所积累的金融风险，民主制不健全所导致的改革成果分享不公和，以及经济发展与社会发展之间诸多失衡所蕴含的种种社会矛盾因素不仅没有因经济发展而缓和，反而有加剧的趋势。在此背景下，中国提出了建设和谐社会的新目标。有学者称，此项决策预示中国进入了一个与经济建设相区别的所谓“社会建设”的新阶段。[42]在此阶段，由于要应对大量高位风险因素，大规模的民主政治建设预计仍无法提到议事日程，故此阶段的所谓“社会建设”阶段，仍以经济与社会的协调发展、城市与乡村的协调发展以及人与自然的协调发展为主要内容。因此，从2000年至2020年，将构成中国法治发展的第二阶段，即社会发展主导的法治发展阶段。

　　在未来的2020年至2050年阶段，经济社会发展与政治发展的矛盾将会构成制约法治发展的最基本因素，解决此种矛盾，将构成中国政治发展以及法治发展的主题。这也是本文预计的中国法治发展的第三阶段，即政治发展主导的法治发展阶段。

　　简要回顾，本文把从上世纪八十年代到本世纪中叶长达70多年的法治进程大致划分为三个阶段：

　　第一阶段，以1978年提出“加强社会主义民主法制”的指导思想为起点，以本世纪初的与社会主义市场经济体制相适应的法律体系初步形成为终点，大致为期二十多年。此阶段的法治建设以国家经济发展优先战略为核心，即经济发展主导的法治发展阶段。

　　第二阶段，以本世纪初中国提出构建和谐社会目标为起点，以跨越“矛盾凸显期”即2020年为终点，也大致将经过近二十年时间。此阶段的法治建设以构建和谐社会、推进社会发展优先战略为核心，也可称之为以“社会发展主导”的法治建设阶段。

　　第三阶段，按邓小平设想（2050年中国实现直接选举），以前期“小步推进”的外延式的政治体制改革成果为基础，以包括政党制度改革在内的政治体制改革完成为终点，以全面实现法律至上和法治精神的成长为成功标志，大致在本世纪中叶完成。此阶段的法治建设将以整体推进民主政治建设优先战略为核心，也可称之为“政治发展主导”的法治建设阶段。

　　需要提醒读者的是，把法治发展进程按经济建设、社会建设和政治建设等内容划分为三个阶段，强调的是各个阶段的主导性内容或是各个阶段的主线。与此同时，在每个阶段的主线内容外，还有附属的次要线索，最典型的是，在每个阶段中，政治发展始终是必不可少的内容之一，只不过不总是占主导地位而已。

　　六、法治进程分析之一：经济发展为主导的法治建设阶段

　　第一阶段，是经济发展主导的法治建设阶段（1980年—2000年）。如上面所说的，在本阶段，经济发展与政治发展的矛盾冲突及其权宜性的解决，构成了制约法治发展的最基本因素，围绕经济体制问题进行大规模的制度构建成为法治发展的主要任务。与此同时，由于中国社会仍处矛盾上升阶段，大规模的制度构建并没有带来法律秩序的同步生长，反而出现了所谓“有法律无秩序”的现象。[43]

　　早在上世纪八十年代初，邓小平就明确提出八十年代的三件大事：第一，在国际事务中反对霸权主义，维护世界和平；第二，台湾归回祖国，实现祖国统一；第三，加紧经济建设，就是加紧四个现代化建设，核心是现代化建设（即经济建设----本文作者注）。到了九十年代初，由经“南方讲话”确立了建设社会主义市场经济的目标同样规定了法治建设的主导方向。由此奠定了改革开放前二十年中国法治建设的主旋律。

　　从事后的理论分析看，人们可以对经济发展主导的法治建设阶段做如下的利弊分析。

　　有利的一面在于：第一、经济发展可以首先解决基本需求的满足，最接近帕累托效率（蛋糕做大，理论上所有人都受益），中国八十年代农村家庭联产承包责任制，就是一种接近帕累托最优的改革措施，因为几乎没有人在此项改革中利益受损。第二、经济发展与其它目标（如政治民主化等）长期相容。第三、经济发展可以为其它改革提供资源或代价补偿。发达国家普遍出现的工业化后期工业“反哺”农业的情况也说明了这一点。第四、经济发展的决策成本相对较小，最容易达到决策共识。虽然人们对如何发展经济同样充满分歧，但几乎没有人反对经济发展本身。

　　从国际经验看，经济发展优先战略是上述三种选择中最容易出现的选择，也是发展中国家曾经普遍出现的现象。[44]

　　在经济发展主导之下，中国法治发展呈现出相应的局面。一是民主法制建设建设得到了恢复加强与发展，突出表现为“八二宪法”的通过与实施，国家权力机关的产生、运行走上法治轨道。二是法律始终发挥着维护秩序的功能，竭力保持转型秩序的总体稳定。三是法律积极地围绕经济发展问题发挥着制度设计的功能，这是九十年代中后期特别明显，就是构建与市场经济相适应的法律制度框架。四是法律维护人权的价值取向得到确立，制定了一批与人权保护相关的法律制度，包括国际瞩目的刑事诉讼法的修改，等等。

　　可以这样认为，自上世纪八十年代以来，中国通过经济发展优先战略在一定程度上缓解了社会发展目标冲突的矛盾，但并没有彻底地解决此项矛盾。后来的情况已经表明，经济优先发展战略的不足是明显的，这直接影响到了法律发展，使改革前二十多年的法治发展出现了诸多缺陷。

　　首先一点，民主参与不完善或民主缺失条件下的经济改革与经济发展，出现了经济成果分享的不公平，法律本可以起到的调节作用出现缺位。这一点在中国九十年代以后一段时期的物价改革、国企改革和城市建设（土地）等方面经济发展中已经明显暴露出来了。本来应该维护社会公正的法律没有起到应有的作用，法律在规范和调节社会一次分配和强化二次分配方面缺位。中国社会的基尼系数凸显改革前二十年社会经济秩序的不公正。