环境基本法立法目的探究
Research into the Legislative Purpose of Environmental Basic Law
李挚萍
【摘要】修改《
环境保护法》已成为目前中国环境立法的紧迫任务，确立科学的环境基本法立法目的则是完善中国环境基本法的前提。本文在考察了一些代表性国家环境基本法立法目的条款的基础上，认为自20世纪70年代以来，世界各国环境基本法的立法目的条款发展的总体趋势是以实现可持续发展战略为核心且日益多元化。本文具体探究了环境基本法的立法目的两大层面，即价值性目的和工具性目的性，总结了各国环境基本法立法目的条款的共性和特性，进而根据中国环境立法和环境保护的实际情况，提出重新设计中国环境基本法立法目的条款的设想。
【关键词】环境基本法；立法目的；价值性目的；工具性目的
【全文】
20世纪60年代以来许多国家颁布了环境保护基本法，20世纪90年代以后，随着可持续发展战略被国际社会广泛接受，更多的国家进入环境基本法的制定、修改、创新和完善时期。对基本法产生和发展的脉络进行考察的路径之一是探究其立法目的的演化。本文所选取的环境基本法包括以政策法、纲要法、框架法和综合法等形式出现的各国环境保护最高层次的立法，所考察的国家包括美国、加拿大、日本、瑞典、俄罗斯、南非、韩国、越南、泰国、菲律宾等国和中国台湾地区等。
一、环境基本法立法目的一般演化
立法目的指立法者制定某部法律的出发点及欲达到的目标，它体现了该立法的基本功能、价值和使命，亦是指导法律的制定和法律的解释的最高精神实质。确定立法目的是立法的先导，任何一部法律的诞生都是先有立法目的，后有法律规范的形成，对立法目的的探究因而成为正确理解和适用法律的前提。
环境基本法出现于20世纪60年代①，历史并不长，总的来说，环境基本法的立法目的经历了从“一元目的”到“二元目的”[1](P34)甚至“多元目的”，从“单层次目的”到“多层次目的”的演化。其发展历程可以分为两个阶段：
第一阶段是从20世纪60年代到90年代中，又称可持续发展战略实施前阶段。这一阶段的环境基本法主要是各国为了解决本国突出的环境问题而制定，对环境问题和环境政策还缺乏系统的考虑，所以立法目的相对直接和简单。如日本1967年颁布的《公害对策基本法》第1条第1款规定；“本法是为了明确企业、国家和地方公共团体对防治公害的职责，确定基本的防治措施，以全面推行防治公害的对策，达到保护国民健康和维护其生活环境的目的。”[2](P21)菲律宾1977通过的《环境法典》②只强调本法是为明确国家的环境保护机构和制定国家综合的环境管理计划和具体实施措施而制定。瑞典1969年颁布的《
环境保护法》甚至根本没有立法目的的条文。
第二阶段从20世纪90年代中到现在，又称可持续发展战略实施后阶段。这一阶段，各国的环境问题已经充分暴露，国际社会对环境保护已经有了较深刻和系统的认识，更重要的是可持续发展战略作为处理环境与发展关系的总体战略提出并得到国际社会的认同，反映在环境基本法的制定上，由单一强调污染治理或者自然保护向全方位的环境保护转变；由强调未端治理为主的技术性措施向强调源头控制的环境管理制度转变；由关注人的健康利益向全面构建人们的环境权转变；从经济建设为中心的发展观向可持续发展战略转变。如日本1993年颁布的《环境基本法》第1章第1条规定：“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保护政策，在确保现在和未来的国民享有健康、文化的生活的同时，为造福人类做出贡献。”[3](P978)越南1993年通过的《
环境保护法》在前言部分规定：“环境对于人类和其他生物的生存以及国家、民族和全人类的经济、文化和社会发展极为重要。为了提高国家环境管理的效力，加强各级政府、国家机构、经济及社会组织、人民武装部队和每一个人保护环境的责任，以保护人民的健康，确保人人都有权生活在健康的环境中，服务于国家的可持续发展目标，从而保护本国及全球环境；根据1992年越南社会主义共和国宪法第29条和84条；特制定本法以保护环境。”③
