公众对政府信息公开实施状况的评价与监督
美国“奈特开放政府系列调查报告”论析
赵正群;董妍
【摘要】美国《信息自由法》的文本虽然缺少在今天看来必不可少的公众参与规则，但在实施时社会公众的广泛且组织化地参与已经构成《信息自由法》有效实施与持续发展的一个显著方面。美国“解密国家安全资料库”作为公益性非政府组织在２００３－２００８年持续发布了七篇“奈特开放政府系列调查报告”，已经成为对政府信息公开实况予以社会评议的一个范本。该系列报告综合运用了政府信息公开申请与答复规则和国家保密文件定期解密规定，揭示了美国联邦信息公开中普遍存在着积压与迟延回复、“伪秘密”、网站建设不力等问题与产生这些问题的原因。该系列调查报告反映了公众对联邦信息公开工作的组织化参与，对信息自由法实施状况的机制化监督和专业、系统化的社会评议，对蓬勃发展的信息公开法制化的世界潮流和我国的信息公开法制有诸多有益启示。
【关键词】《信息自由法》；政府信息公开；“奈特开放政府系列调查报告”；社会评议
【全文】
随着政府信息公开法治理念在世界范围的广泛传播以及政府信息公开制度在各国的逐渐确立，制定时间较早，制度构建堪称完备，实施效果比较显著的美国《信息自由法》日益被各国广泛借鉴，甚至被作为相关立法的范本。[1]然而，在考察其文本制度规则时，可以发现《信息自由法》的文本规定仍限于对行政机关与个人之间权利义务的直接规范，缺少在今天看来必不可少的公众参与规则。只有当我们把考察视野从《信息自由法》的文本扩展到其实施状况时，才会发现社会公众的广泛且组织化地参与，已经构成《信息自由法》有效实施与持续发展的一个显著方面。而尚处于起步阶段，实施未久的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）亦在其监督和保障一章中规定了“社会评议制度”[2]，展现出“公众参与”在政府信息公开法治中的独特价值。考虑到国内多方面均缺乏对公众在信息公开中的组织化参与情况的了解，更缺乏相关实践经验，而《条例》仅对社会评议制度作了原则性规定，未制定任何具体规范，为支持《条例》的有效实施，本文以美国的“解密国家安全资料库”（The National Security Archive，以下简称“解密资料库”）[3]这一社会公益研究机构在２００３－２００８年发布的“奈特开放政府系列调查报告”为素材，对美国信息公开法制中的“社会评议制度”予以专门考察论析，以期作为施行我国《条例》中的“社会评议制度”的参考，裨益于我国政府信息公开制度的发展。
一、系列调查报告概述
“报告制度”本是美国《信息自由法》的特色之一。但《信息自由法》中的“报告制度”仅指该法（ｅ）条第（１）款规定的由每个行政机关作为报告主体，向司法部长提交的实施《信息自由法》情况的报告；（ｅ）条第（２）款规定的每个行政机关通过包括计算机通讯手段在内的各种方式向公众公开的报告；第（５）款规定的司法部长在每年４月１日以前发布的年度报告等内容[4]，而作为本文考察研究对象的“奈特开放政府系列调查报告”则是由作为社会公益组织的“解密国家安全资料库”，为监督美国《信息自由法》的实施情况而提供给全社会的非政府组织的调查报告。两者的区别在于，一是由美国《信息自由法》明文规定的由包括全部行政机关在内依法提交的官方报告；一是由社会公益组织向社会公布的非政府组织报告。后者无论在性质、内容结构还是在研究方法上都有别于官方发布的报告而别具特色。
（一）系列报告的篇目与构成
奈特开放政府系列调查报告的第一个特点是每份报告均题目鲜明、贴切生动，要么是谚语，要么采用夸张或者拟人的修辞手法，生动地概括了该调查的主题，简明扼要又形象生动地向读者传达了该调查所关注的主要问题。２００３－２００８年间共完成七篇调查报告，各篇在形式上相互独立，但是在内容上密切衔接，有的是前面发布的调查报告的继续和延伸，有两份调查报告则从不同角度阐述了同一个问题。这七篇调查报告依次为：
