现代国家提供公共产品的基础是对税收和合法强制力实施的垄断，它的实现依靠的是韦伯所称的以理性的行政和法律秩序为依归的持续运营的机构，这一机构的庞大和分化使之形成为韦伯在支配社会学中所提出的法律-理性的官僚制结构，亦即我们所称的传统官僚制。法律-理性的官僚制意味着与私人生活彻底分离的公共机关的存在。[12]它包含了两项基本原则：一是各个部门有依据规则而来的明确的权限。“权限”包括三个方面，职务、为执行职务所必要的命令权力与附随的强制手段、任职资格，这三个方面都由明确的法律规则所确定。二是官员等级制，由一套明确制定的、确定上下级机关之间关系的制度组成，下级机关和官员在其中处于上级机关的监督之下，且受管理者也可以遵照既定的程序就下级机关的决定向相关上级机关作出申诉。通过这两项基本原则的运用，整个官僚制被精巧地组织为一个能够实现其功能分殊的中央集权的整体，官员与其行政手段彻底分离，并通过对职位及职位的附着义务负责而向整个官僚制结构负责，最终向代表了共同体利益的国家负责。
政治社会学的分析使我们明了，在较大地域范围内执行大规模行政任务的现代国家必然是以功能分殊为其先决条件的，中央集权化的功能分殊与统合性（integration）有着内在的关联，它预设了整体作为前提和目标。而实现功能分殊必然意味着将职位与功能理性地、仔细地在既定组织内部进行分派，并将之安排为一个整体，从而制造出一个或多或少精巧的权限和管辖权的体系，[13]即法律-理性的官僚制结构。通过权限分配、等级制纪律与监督以及执行业务过程中的遵照规则，这一结构确保官员行为的“切事化”，并通过“切事化”向作为整体的国家负责，从而一方面避免官员以对其职位的利用作为换取私人收益的来源，或以裁量权形成受个人喜好与评价支配的自由恣意的王国，另一方面促使共同体能够像一个整体一样地采取行动。
反观我国改革前的国家结构，呈现出一种明显的全能主义特征。全能政府不仅仅指政府活动范围上的无所不包，它更表现为一种政府或曰政治领域的结构。学者将全能主义的结构概括为：以单位制为细胞的、以纵向组织为中介的、高度中央集权的体制。[14]这种全能主义结构呈现出一种明显的自相悖反：一方面，它试图以等级制的原则组织整个社会，将社会纳入国家自身之中，因此它的直接控制达到生产的基本细胞——“单位”，并通过单位控制基层社会生活和个人，从这一意义上说它是高度等级制和中央集权的；但另一方面，由于权力向下流动过程过长、环节过多、分配的面过广，又缺乏必要的理性的组织技术的手段，缺乏理性的权限分配、运作规则和监督机制，因此造成权力在事实上的流失和崩解，为分散在这一体制之中的官员个人的利益动机和主观恣意所支配，从这一意义说，它又在事实上造成国家的实际控制能力薄弱，国家无法有效调度和监控自身的官员，国家的强制权力为官员个人所占据。
