论行政法对服务型政府的双重构建
杨利敏
【全文】
服务型政府自2004年首次提出以来，已在执政党和政府的纲领性文件中受到高度强调。十七大报告在行政管理体制改革部分陈述：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。《关于深化行政管理体制改革的意见》再次提出“建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府”；“深化行政管理体制改革的总体目标是，到２０２０年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。”有学者指出，根据这些文件,建设服务型政府已被设定为行政管理体制改革的根本目标。[1]
一、作为行政管理体制改革目标之“服务型政府”的行政法意义
学界对于服务型政府的讨论也在近年随之激增。讨论较多的是经济学和行政管理学，前者强调服务型政府与管制型政府或经济建设型政府的不同，[2]后者强调服务型政府与官僚管制型政府的不同。有论者从范型转变的角度将我国服务型政府的构建归纳为六个转变：从管制型无限政府向服务型有限政府转变、由直接干预微观经济活动向主要提供公共产品转变、由对上负责型政府向对上负责和对下负责相统一型政府转变、由人治型向法治型政府转变、由高成本政府向高效率政府转变、由神秘政府向阳光政府转变。[3]
法学界尤其行政法学界也以积极的姿态介入了这一讨论。法学界的讨论大体可以分为两种角度，一种角度仍着眼于服务型政府与传统的依法行政的关系，如一以贯之的对行政规范化、法治化和相应责任机制的呼吁，[4]另一种角度则突出服务型政府对行政法体系的变革需求，如从秩序行政法向社会行政法的转型，建立以行政程序法为中心的新行政法体系等。[5]
尽管服务型政府从本质上并非一个法学概念，但由于服务型政府已被设定为行政管理体制改革的目标，而行政管理体制改革是通过法律和规范的变革得以推进的，这一改革的目标必须在具体的法律制度中获得承载和体现，因此，从法学的角度对之进行探讨也成为迫切和必要的。这有助于我们明确，相对于服务型政府这一目标的达成，法律需从整体上提供何种制度结构和运作机制，哪些方面的法律制度是不可或缺的，具体到每一项具体的法律制度上，又需要作出何种规定、具备何种机制、承载何种功能等等问题。
