DW先生/女士：

　　您好！

　　我们素昧平生，承蒙错爱、不耻下问，在下诚惶诚恐！

　　请教，实不敢当，权且切磋一二：

　　关于行政指导的一般介绍，可参考各种版本的行政法学教科书（的确有优劣之分，请细心分辨）。

　　通常而言，行政法律关系仅限于——外部，即行政主体与相对人之间形成的法律关系。另外，还有所谓的内部行政，即行政主体之间以及行政主体与公务员之间形成的法律关系。愚以为，外部行政与内部行政——截然不同，应分别讨论、分别规范。目前，规范的重点在于外部行政，内部行政几乎还是法治的真空地带。

　　行政指导，当然属于外部行政。恰如，行政处罚是当然的外部行政一样，绝不能因为在行政系统内部也可能存在处罚或处分的情形，就想当然的认为关于行政处罚的原理、规则也自然、直接适用于行政系统内部的处罚或处分。

　　除了特别说明，我们所研究的所有的行政法学问题均属于——外部行政（例如：各种行政行为的模式）。外部行政的一整套理论体系是不能简单照搬到内部行政之中去的。

　　上级行政机关针对下级行政机关（推而广之，凡是行政系统内部）所做出的行为，自然属于内部行政的范畴。内部行政也可区分为法律行为与事实行为。指导，显然是事实行为（不具有强制力）。如果您所说的《关于执法工作的指导意见》不具有法律效力，自然可以归入指导的范畴。但必须清楚的是：此指导非彼指导。内部行政的指导不简单等同于通常的、外部的行政指导。

　　如果“指导”二字仅仅是“自谦”之词，实际却蕴含着强制之意的话，那可千万不能望文生义、对号入座（即行政指导中的指导）。说的再直白一点：您的上级首长，甚至所有的行政首长能够知道行政指导为何物的恐怕是凤毛麟角吧？他们随手扔出一个棒槌，您可千万别当真（针）呀！

　　我想多问一句：您提出这个问题的目的是什么？明确这个文件的性质有何作用？如果仅仅是理论探讨，我的上述解答就基本说清楚了。如果是想解决实际问题，则另当别论。

　　恐怕除了您之外，没有人（包括该文件的制定者）会去关心这个文件（也包括制定文件这一行为）的法律性质问题？内部行政的指导，可能还没有表现为、转化为现实中的问题、麻烦、矛盾。

　　不能作用于、影响到现实的理论，是苍白的，甚至是无效的。

　　不论您是为了提高自身素质，还是另有原因，深求甚解的精神令在下钦佩！如果还能够促进本职工作的话，您不愧为一名优秀的公务员！

　　祝安好！

　　左　明

　　2009-09-15

DW贤弟：

　　你好！

　　请原谅我的冒昧——主动和你套近乎。

　　你将我置于“楷模和师长”之境地，实难从命。我们不妨彼此“放下”客套，既然是通过网络相知相识，不如就以网友相待。还是朋友关系显得亲近、自然。

　　你应当是公务员中的另类。“居然”有“对执法理论的偏好”，着实难能可贵。

　　你所提到的省运管局下发的诸如《关于规范对非法营运、擅自改装车辆、违章运输危险品等运输违章查处的通知》、《关于规范运政执法行为的意见》等文件，其性质的确应该明确。到底是：1、内部行为，还是外部行为？2、法律行为，还是事实行为？3、具体行为，还是抽象行为？