目前我国四级法院系统在级别管辖权上，每一级法院都可以受理一审案件，即使高级法院和最高法院也不例外；在功能设置上，自中级法院开始，每一级法院都可以作为终审法院。这种司法体制忽略了事实问题与法律问题、私人利益与公共利益、个案解决与统一法律规则之间的差异对上下级法院职能分层的要求。制度设置上的叠床架屋容易带来法院职能混淆、功能不清的弊端，也使得中级法院和高级法院的法官同时兼理初审和上诉审双重任务，往往造成法官角色冲突，因为职能多元化实际上对法官提出了更高的却非妥当的要求，不妥之处在于它既不合法理，也难以实现。为此，不少中级法院和高级法院开始探索在身兼初审和上诉审双重职能的背景下，构建符合审判规律的法院管理体制。
（三）实现级别管辖到事务管辖的回归
事务管辖（德语sachliche Zustandigketeit，英语subject Mat-ter jurisction）有广义和狭义之分，狭义上指在一般管辖权法院中，哪个法院作为一审法院对诉讼作出裁判。事务管辖解决的是同一裁判权范围内初审法院的分工问题。广义上的事务管辖则还包括一般管辖权法院与限定管辖权法院之间关系的管辖权问题，是指宪法和法律授予一个法院受理某种争讼的权力，涉及法院本身的性质问题，与个人权利无关。以美国为例，联邦和州法院的事务管辖应参照联邦和州的成文法去解决。在每个州，设立该法院的成文法划定了州法院的事务管辖界限，而划分的标准为案件的性质或争议标的金额。联邦法院为一般管辖权法院，对联邦法项下的案件即联邦问题（federal question jurisdiction）以及对当事人分属不同主权实体即州籍（diversity of citizenship jusdietion）的案件行使管辖权。[5]
大陆法系国家通常在狭义上使用事务管辖这一概念。在德国，民事案件的事务管辖规定在《法院组织法》第23条、第23a条和第71条中，仅在初级法院和州法院之间分派事务管辖权。初级法院和州法院管辖权的分界线取决于：如果纠纷不涉及争议的金额，依照《法院组织法》第23条第2项、第23a条或第71条第2款被分派给某个法院；否则，则必须考虑争议金额的大小。其中，争议金额至5000欧元（含5000欧元）的案件由初级法院管辖，争议金额更高的纠纷由州法院管辖（《法院组织法》第23条第1款）。在日本，事务管辖主要是在简易法院和地方法院之间划分一审审判权的归属，划分标准是：争议金额90万日元以下的案件，由简易法院管辖；超过其数额的，由地方法院管辖，但对于90万日元以下的不动产诉讼案件，地方法院与简易法院同时享有管辖权。[6]法国民事诉讼中的事务管辖，不仅区分了作为一般管辖权法院的大审法院和小审法院处理初审案件的分工，还划定了商事法院、劳动法院、社会法院等限定管辖权法院的事务管辖权限，因此可以说采用了广义上的事务管辖概念。具体而言，大审法院主要审理合同案件、家事案件、民事责任案件、物权关系案件、身份关系案件、劳动案件等，其中离婚案件、不动产拍卖案件、知识产权案件专属于大审法院管辖，小审法院只受理3万法郎以下的民事案件。商人之间的商事行为纠纷和商人破产案件由商事法院管辖，劳动契约纠纷的管辖权属于劳动法院，有关社会福利案件的管辖权则由社会法院行使。
由于西方各国奉行了职能分层的理念，因此事务管辖权往往是在两个一般管辖权法院之间进行划分，或者在一般管辖权法院与少数专门法院之间进行划分，而且划分标准主要是案件性质和争议金额。这使得初审法院成为实际上的专业法院，初审法官也逐步成长为处理初审案件的行家里手。优秀的初审法官经过遴选程序可以进人上诉法院成为上诉审法官，甚至最终人选最高法院的大法官。这个过程符合法律职业的特点和发展规律，故被西方各国所广泛采用。
我国规定四级人民法院均可以行使初审管辖权，固然在一定程度上可以弥补法官遴选机制中的某些缺漏（明显的现象是不少上诉审法官缺乏初审法官的历练），但其弊端是非常显著的。笔者认为，从长远来看，重构我国的级别管辖制度时，应兼顾各级法院职能分工和负担均衡原则，限制初审法院的范围，由基层法院和中级法院分享事务管辖权，原则上排除高级法院和最高法院的初审管辖权，实现从级别管辖到事务管辖的回归。一方面，在我国的法院体系中，高级法院系省级地方政府中最高级别的地方法院，在两审终审制度下往往肩负终审法院的使命，在本地方辖区范围内实施统一法律适用的职责，考虑到我国各地经济发展不平衡状况以及民族自治地方法律适用的特殊性，高级法院完成这一使命就具有更大的社会价值。高级法院还负有指导和监督本辖区下级法院工作的职责，如果陷入对初审案件的事实问题和法律问题的全面、繁重的审理工作中，就难以发挥总结审判经验，指导下级法院工作的职能作用。况且高级法院今后承担的审判监督任务将持续增加，故应逐步做到高级法院不审理不具有普遍法律适用意义的初审案件，近期要做到充分注意控制高级法院受理初审民事案件的数量。另一方面，作为最高司法机关的最高法院的根本职能是发挥统一全国法律和指导全国司法工作的职能作用，这要求最高法院把上诉审查的重心放在具有普遍重要性的案件上，集中精力解决“法律问题”，也可以依据《法院组织法》第33条所赋予最高法院的司法解释职能，对于在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题，由最高法院审判委员会统一进行解释；作为再审法院，最高法院还承担审判监督职能，受理当事人对包括最高法院在内的全国各级法院作出的生效判决的复审请求。[7]基于此，笔者认为，将级别管辖改造为事务管辖，并且把事务管辖权原则上划归基层法院和中级法院，是我国合理的制度选择之道。
