（二）权力性与非强制性
我国对行政指导的特性的理解比较一致，即行政指导是指国家行政机关在其所管辖的事务范围内，对特定的行政相对人，运用非强制性手段，获得相对人的同意或协助，指导相对人采取或不采取某种行为，以实现一定行政目的的行为。[16]可见，非权力性，没有法律上的拘束力，不直接产生法律效果，是我们对行政指导的认识并为司法解释所确认。日本学者在这一问题上比我们有更深的理解。成田赖明为深入理解行政指导的功能，早在1966年《现代法·第四卷》中就对行政指导进行了类型化的归纳，划分为规制型行政指导、调整型行政指导、授益型行政指导。[17]不同的行政指导行为效力不同。比如，规制型行政指导行为对相对人具有事实上的抑制效果。为避免行政机关利用行政指导的强制性效果对相对人进行胁迫，《日本行政程序法》第32条规定：行政机关为行政指导时，仅能基于相对人完全的自愿协力，不得以相对人不遵守行政指导为由，对之为不利之处分。其实行政指导的强制性是由其权力性决定的。如前所述，行政指导至少要有组织法上的授权，而规制型行政指导还必须具备行为法上的授权，这才符合法治的要求。另外，行政指导展示的是行政权力的另一个侧面，代表行政权扩张的倾向。
三、日本行政指导司法审查的理论和实践对我们的借鉴意义
（1）我国学界应当明确行政指导的行为性质。对于行政指导行为性质的明确，不可避免地涉及到对行政行为概念的重构。在传统的行政行为理论的影响之下，权力性以及强制性是行政行为的核心。
在社会的普遍福利化以及服务型政府出现的背景之下，行政权已经实现了自身运行目的的转化。“也正是这种转化，使得以行政指导为代表的各种所谓‘非强制性行政行为’昌行其道。”[18]这种现实的改变，要求理论上作出相应的改变，行政行为概念的改变首当其冲。本文认为，首先，行政行为概念应当放弃其固守的法律行为界限，而将事实行为纳入其中；其次，行政行为概念应当放弃其强制性界限，而代之以权力性特征，将权力性与强制性区别开来。这样，行政指导便可以“名正言顺”地成为行政行为，从理论上为其纳入我国行政诉讼受案范围“排除障碍”。
（2）我国人民法院应当深化对行政指导的认识。在目前我国学界对传统行政行为理论尚未作出改变的情况下，人民法院应当借鉴日本法院的作法。日本法院承认行政指导司法审查的可能性，是对行政指导的认识逐步深化的结果，放弃对行政指导和行政行为作机械的概念主义的比较，转而肯认行政指导的权力性、强制性、法律性，并将其置于司法的监督之下。我国缺乏对中国行政指导现实的分析，贸然取舍受案范围，不是司法中立的应有态度。[19]另外，行政诉讼受案范围的列举式、排除式和概括式的模式也应引起人们的反思。《世界人权宣言》第14条将接受裁判权列为一项人权加以保护，而我国行政诉讼实践中却将诸多公法争议置于司法之外。与此相反，类似“行政指导”的公法争议均应成为司法审查的对象，这才是“法治国家”题中应有之义。
