——哈勒姆*

　　20世纪结束的时候，英国行政法几乎和世纪初一样，仍然维持着那古老而连续不断的体制：官民受同一种法律支配，行政案件受普通法院管辖。这种状况至少在表面上并无变化。然而，变化是静悄悄地进行的，许多无声无息的事件已经使英国行政法的性质、结构和运作方式发生了巨大的变化。其变化之大，竟可让任何人都感到大吃一惊。正如丹宁勋爵（Lord Denning）所言：“也许现在我们确实可以这样说，我们已经拥有一个发达的行政法体系。”[1]或者如迪普洛克勋爵（Lord Diplock）宣称的那样：“在我的司法生涯中，我认为英国法院向综合行政法体系的迈进是其在这一时期持续作出的最大成就。”[2]

　　英国这种发达的和综合的行政法体系是如何发展起来的？在这一过程中遵循了什么路径，体现了什么样的制度和文化特征？英国行政法的制度和理论模式在西方行政法体系中的独特性是什么？对今日中国行政法建设隐含了何种启示？围绕这些问题的思考，本文试图阐明五个有英国特色而又相互关联的行政法问题：（一）英国的法治与行政法观念；（二）英国行政法的性质和范畴；（三）英国传统的行政法治及其在20世纪的演进；（四）行政法与对行政行为的司法审查；（五）英国行政法的两种学术传统和理论模式。

　　一、戴西的遗产：英国的法治与行政法观念

　　重温戴西（A. V. Dicey）的命题，是理解20世纪英国行政法的逻辑起点。这个基本命题是“英国不存在真正的行政法”（There exists in England no true droit administratif）。[3]在写于1885年《宪法研究导论》一书中，戴西指出：

　　在许多大陆国家中，尤其是法国，存在一种被称之为行政法（droit administratif）的制度。这种制度建立在若干法律观念之上，迥异于我们英国普通法的基本原理，特别是我们一向所称道的法治原则（the rule of law）。……专就droit administratif 这一术语而言，英国法律词汇中尚未有对应物。仅以字面论，“administrative law”一词算是最相称的译法，但如果没有进一步的解释，英国的法官和律师仍不知其为何物。……在英国，以及源于英国文明的国家（如美国），行政法的制度和原理事实上尚未为人所闻所见。[4]

　　直到1915年，戴西仍未改变自己的命题。尽管他已看到英国人对法治的尊崇已明显不如往昔，也注意到法国行政法、行政法院和权限争议法院日渐具有司法的平等色彩，同时也承认英国在引进某种类似于法国行政法的制度上迈出了重大的一步（如1911年《国民保险法》的颁布），但戴西仍然坚持认为，英国普通法院对行政案件的管辖是法治原则对“真正行政法”移植到英国的致命打击。[5]

　　为什么戴西坚持认为“英国不存在真正的行政法”呢？他主要从考察法国行政法与英国法治的异同中回答这个问题。在戴西看来，法国代表的“真正的行政法，”建立在公共利益、官吏特权及分权原则的基础上，它以四种英国人尚未闻知的特性而著称于欧陆，并为许多国家纷纷仿效：[6]

　　第一，行政法是公法的一部分，政府及其官员与公民的关系由特殊的法律调整，这种法律有别于调整私人相互间关系的一般法律。

　　第二，涉及政府或公共行政的一切行政案件由行政法院受理并独立作出决定，普通法院无权过问。

　　第三，关于行政法院与普通法院之间管辖权的冲突，由平衡代表最高法院和最高行政法院的权限争议法院处理。

　　第四，通过排斥普通法院对官员违法行为的监督和控制，行政法和行政法院主要用于保护行政官员的特权和利益。

　　与法国“真正的行政法”不同，英国既不存在行政法院体制，也没有发展出作为公法的独立的行政法体系，与此相关，戴西认为作为英国宪法根本原则的法治（rule of law）包含三种独特含义：[7]

　　首先，法治意味着法律的至尊应与武断权力相抵触，凡一切独裁、特权，以至于宽泛的自由裁量权均应予以摒弃。英国人民受法律治理，并且仅仅受法律治理；任何人仅仅因违法的缘故而受惩罚，除此之外，他不因其他情形而受非法惩罚。

　　其次，法治意味着法律面前人人平等。换言之，国内一切阶级均平等地隶属于普通法院的管辖并遵守普通法。在这个意义上，法治意味着摒弃一切官员或其他人可以不受治于普通法律及普通法院管辖的观念。因此在英国，我们确无一物与法国的行政法或行政法院相吻合。一种广为外国人熟悉的观念认为，凡与政府或其公务员相关的事务或争端超出了民事法院的管辖范围，而应由多少具有官方色彩的特别机构处理。这种观念对英国法律来说绝对不是陌生的，事实上它根本有悖于我们的传统思想与风俗习惯。

　　最后，法治可用作表达我们一个宪法事实的定律，即在国外，宪法自然是由成文规则构成的，但英国宪法并非个人权利的渊源，相反，她是法院规定和执行个人权利后自然产生的结果。简言之，在法院诉讼行为中确立的私法原则由议会扩展地应用于规定王权及其雇员的地位，因此英国宪法是本岛普通法运作的结果。

　　戴西上述比较、观察的结论是，英国的法律迥异于法国行政法，行政法在实际上未曾输入英国。尽管有些法律开始授予行政官吏司法权力，但在英国法律中至为微薄，也并不表明政治家们要将本国的法律原理大加改革，总之，英国不存在真正的行政法。

　　但戴西不否认法国行政法与英国的某些历史有联系，甚至认为今后英国可能会发展出一个法国行政法的支派。他认为，法国行政法与英国16、17世纪（都铎王朝和斯图亚特王朝）的王权思想是相当吻合的，当时的枢密院（Privy Council）和星法院（Star Chamber）就类似于法国的国家参事院和行政法院，但光荣革命削弱了枢密院的权力，树立了议会主权原则，并撤销了星法院，使行政法在英国再无抬头之日。以造法的方法论，法国行政法与英国法律都主要是判例法（case laws），法国在1800-1908年间行政法的发展酷似英国宪法，并非人造的，而是自生自发的演进，戴西也注意到，法国行政法在过去半个世纪，武断性质渐次减除，司法色彩渐次增强，行政法院已经不能被视作行政机构了。由此观之，“任何人倘能通晓英国司法行政的历史，自能遥望行政法的进展过程，而测定未来进步的可能性，即行政法在法律专家的领导下，最终必能演进而成为法国行政法的一个支派。”[8]戴西晚年甚至对由高等法院执行公法和普通法院审理行政案件的有效性提出了质疑，他提议是否可以考虑组成一个由兼通行政经验和法律知识的人组成的、独立于行政控制的机构来处理上述问题。[9]戴西的意见隐含着英国今后建立行政法院的可能性，他事实上预言了日后英国上诉行政裁判所的建立。

　　当1922年戴西逝世的时候，他为20世纪英国行政法留下了一笔丰厚的思想遗产。他关于法治和行政法的论述，无论是否符合当时的情形，都已经成为英国律师、法官和其他法律学者的主流见解。即使是反对戴西的学者，也不得不承认他们自己也是在戴西的阴影下成长起来的。关于戴西的影响，詹宁斯（W. I. Jennings）这样评价：“戴西对英国公法发展作出了无与伦比的贡献，他的学术威望至今仍远远超过当代的任何一位公法学家。也许这样说是恰当的，没有一个国家曾对一位谢世的公法学家像戴西之于英国一样受到如此的推崇。”[10]最近一份权威的统计资料表明，戴西对20世纪英国公法的影响，远远超出了包括Leo Amery， Walter Bagehot， William Blackstone， Lord Bryce， J， A， G， Griffith， Ivor Jennings， Harold Laski， E. W. Maitland， J. D. B. Mitchell O. Hood Philips和E. C. S. Wade在内的11位公法名家的影响的总和。[11]因此似乎毫无怀疑，许多学者在回顾20世纪英国行政法时都将这一法律部门在英国“遭受的挫折”归咎于戴西。“在英国缺乏具有普遍管辖权的高级行政法院的原因完全可以从英国宪法史和戴西教授的影响中得到解释”。[12]他的“根本错误”（对大陆国家行政法院的误解）导致了最为不幸的后果，而且他的这种错误“太过根本，以致于人们很难理解或原谅这种错误会发生在像他这样一名著名学者的身上。”[13]正是戴西的误导，致使“独立的行政法院”的观念，乃至于“行政法”这一术语，渐渐在英国被称作对法治的否定。[14]这些评价无疑是有些偏颇的，甚至存在误会。但种种评论表明：要理解20世纪英国行政法，戴西的命题是不能绕过去的。戴西的命题及影响，可归纳为五点：

　　第一，英国不存在真正的行政法。在此，戴西指的是不存在像法国（1800—1908年间）那样存在一个独立的公法体系及行政法院体系的“真正的行政法”。

　　第二，英国的行政法治是法治的一部分，它从“法律面前人人平等”这一信条出发，强调两条基本准则：官员同普通百姓一样，遵守同样的法律；服从同一种法院（普通法院）管辖。正是在这一意义上，戴西认为英国的法治迥异于法国的行政法。

　　第三，英国16、17世纪曾有行政法的思想与体制，法国行政法日渐司法化，英国今后可能会发展出一个法国行政法的支派。但戴西这一命题殊少受到重视。

　　第四，戴西的上述命题被后来的法学家普遍认为，在不注重公私法划分的英国法律传统中，英国存在一种与“法治”原则相契合的“私法模式”（private law mode）[15]的行政法，它相对于大陆国家的官法（Official law），突出官民法律关系的平等，即政府及其行政官员因公务与公民个人产生的关系等同于公民个人之间的关系，遵守同样的法律，服从同一种法院。因此，英国不是没有行政法，而是存在一种与法国“公法模式”相异的“私法模式”的行政法。而戴西的《宪法研究导论》的问世恰好标志着英国行政法的经典传统的形成，“它堪称英国的成文宪法，对行政法的发展同样产生了广泛而深远的影响。”[16]

　　第五，后世的法学家将戴西视作英国主流公法学传统、保守的规范主义的奠基人[17]和英国行政法学主流理论、红灯理论（red light theories）的鼻祖。[18]

　　因此，我们若不理解戴西的命题及其影响，就不可能理解20世纪英国行政法治之路。

　　二、英国行政法的性质和范畴

　　在法国，行政法在性质上为独立的公法，且这种公法的存续以行政法院为保障。行政法的范畴之广，足可从“关于公共行政的法律”[19]这一经典定义中得到证明。与此相关，法国发展出一种迥异于英国的行政法治观念：[20]

　　将行政部门置于普通法之下，只能是无谓的谎言；普通法是为力量对等，需求相同的各方制定的，而公共权力掌管着一个集权制的行政机构，无论在力量上还是在需求上，它与被管理者显然都不可同日而语，平等的天平在此难有用武之地。法国行政法采取了惟一可行的立场，承认公共权力与个人不是平等关系，承认公共权力的特权为合法，同时又成功地对特权加以限制……这样制定出的行政法是诚意和智慧的体现。……人们与公共权力进行的是表面吃亏、实际上占便宜的交易。

　　然而在英国，行政法的性质、范畴和行政法治的意义是长期争论的问题。戴西教授逝世后，他关于法治与行政法的思想遗产受到了一批团结在拉斯基（Harold J.Laski）教授周围的“社会主义”法学家和政治学家的质疑和批判。罗布森博士率先指出：[21]

　　的确，英国法治与法国行政法制度毫无雷同之处，因此，戴西从某种狭隘的意义上对“行政法（droit administratif）是否已被引入英国”这一问题有说服力地作出了坚决而否定的回答。……但我们不能因为英国不存在法国那种行政法就断言英国缺乏自身的一种行政法制度。……今天，没有一位研习法律或政治学的学生会对英国存在一种巨大的行政法体系心存丝毫的怀疑。它由一切关于公共行政的法律组成。事实上，英国行政法是如此的广泛，以至于我们面临的问题与其说是去发现它，不如说是去掌握它的各种分支并使之协调一致。

　　为什么在英国是否存在行政法的问题上，罗布森与戴西作出了两种截然不同的判断呢？显然问题不在于罗布森时代英国行政司法（行政裁判所）获得了空前的发展。他们的回答分别代表了20世纪英国关于行政法的性质和范围的两种基本观念。

　　后世的法学家普遍认为，如果说英国存在独特的行政法体系的话，那主要是一种与戴西的法治与行政法观念相吻合的“私法模式”（private law mode）的行政法。[22]这种行政法的性质之所以是私法的，是因为它试图将私法精神与规则，即私人相互之间的平等且对等关系完全适用于行政法关系，行政官员在执行公务中与普通公民遵守同一种法律，服从同一种法院的管辖。比如，由于官员的违法和过错对公民造成的损害应由官员本人承担赔偿责任，这种责任与公民私人间的侵权赔偿责任是一致的。这种观念因此排斥赋予行政官员广泛的自由裁量权或特权，它主要是一种“控制政府权力的法”，[23]是一种以法院为中心，以普通法为基础的狭义的行政法。这种私法性质的行政法，将自身范畴主要限定为关于正当程序和司法审查的法律。[24]这种法律主要由宪法原则、判例和习惯组成，它事实上漠视或排斥了委任立法、行政司法，以及福利社会中大量的行政管制和公共服务的提供等“积极行政”领域的法律问题。如果仅从表面上观察，今日英国仍由普通法院管辖行政案件并适用普通法，因此这种“私法模式”的行政法似乎仍无很大的变化。但另一种观念提出了不同的看法。