正如Oliver E. Williamson所指出的，在交易专用性财产价值很大而无法自我调节时（如企业将上下游产业整合在一起），便有必要通过适当的规制结构（governance structure）加以辅助。[65]德国法上的租赁控制制度——强行要求当事人签订长期租约，禁止以解除合同为手段谋求租金上涨——便可以解释为是这样一种规制结构。

　　德国法上的解约限制除了有保护专用性资产的效果外，还有稳定租赁关系的效果。在无法律规制的情况下，若经济增长幅度大，出租人会不惜以解约为代价谋求上调租金，从而使住房关系过分受经济波动的影响而起伏不定，造成缔约、解约频繁，社会平均租期缩短等后果。一定程度的解约限制则可以使租赁合同免受或少受经济的波动影响，同时又不违背经济增长的长期趋势，最终节约缔约与解约成本，因而长期来看是有效率的。统计显示，德国租金水平增长幅度相当稳定，并未过多受经济波动的影响，可资证明。[66]

　　有恒产，方有恒心。对于土地这种注定无法人人拥有的稀缺资源，人们通过物权法创设了地上权、永佃权和（当代的）土地承包经营权等制度，把一些原本的合同权利提升为物权，以保障稳定预期，鼓励长远的经营与投入。法律限制住房租赁合同的解除，也是同样的道理。[67]

　　三、中国住房租赁控制的制度建构

　　（一）历史与现状

　　1．近代史上的租赁控制。自清末民初开始，中国便出现了城市住宅短缺、租金高涨、出租房质量低下等问题。[68]到南京国民政府时期，国家开始出台法律文件对租赁关系予以规制。大致可以分为三个阶段：以解决房荒为目的的房屋救济立法时期（1929-1936年）、以战争为背景的全面租金管制时期（1937-1943年）以及战后租金管制立法的修正与补充时期（1945-1949年）。[69]

　　1949年以后，在延续了民国法统的我国台湾，不再有真正意义的上的租赁控制制度。其“土地法”第97条虽然对房租数额有所限制[70]，但作用有限。[71]“土地法”第100条虽然仿照德国体制对住房租赁合同的解除设置了限制，但因该条仅适用于不定期租约，而法律上又没有限制定期租约签订的配套规则，因此很难真正发挥作用。[72]不过法律技术上与租赁控制相似的《耕地三七五减租条例》50余年来一直发挥着效力。[73]大陆在建国后后，虽然废除了旧法统，但在此后一段时间内维持了旧有的租赁控制规则，直至1956年前后私房的社会主义改造完成。如多个城市都规定：“可供居住的空闲房屋或超过需要之房屋，遇必要时，得由人民政府限期命所有人或管理出租或出借。”[74]在开展社会主义建设后，逐步确立了城市公房出租制度。这是一种最极端的租赁控制——国家（多数情况下以企事业单位为媒介）垄断全部的住房供给，全面控制租金水平和租赁合同的内容。1980年，中国启动了公有住房改革，基本思路是“出售公房，调整租金，提倡个人建房买房”。[75]1992年，将房地产业确立为支柱产业，重点扶持发展。[76]鉴于有大批城市居民既无法“建房买房”，也无法享受租赁公房的福利，面临住房困难，近年来国家开始了廉租房和经济适用房的建设。[77]

　　2．住房租赁制度现状。在当下中国，住房租赁有制度包括公房租赁、廉租房和私房租赁几种形式。根据2007年的统计，北京、上海户籍人口中通过租赁公房解决居住需求的分别占总人口的15%和20%。[78]公有住房的租金水平一般比较低。根据2000年的一项统计，公有住房租金水平占双职工家庭平均工资的比重为６%-10%左右。[79]现行廉租房制度的问题主要是覆盖面极小，只针对符合特定条件（双困户）的城市户籍家庭。[80]2008年底，受经济危机的影响，为了促进经济的发展和维护社会稳定，中央政府计划用3年时间，解决近750万户城市低收入住房困难家庭和240万户林区、垦区、煤矿等棚户区居民的住房问题，并积极推进农村危房改造。[81]但其执行状况仍待观察，另外，与中国庞大的人口基数相比，其覆盖面仍然有限。

　　在私房租赁方面，1990年代以后，建设部和一些省市分别制定了题为“城镇（城市）房屋租赁条例（管理办法）”的地方法规或规章。[82]有些地方的工商局和国土房管局制定了《房屋租赁合同（示范文本）》[83]供签约者参考。这些法律或范本基本上对住房租赁持自由的态度，如规定：房屋租金由当事人协商确定；租赁期限由当事人协商确定，当事人没有约定的，视为不定期租赁，当事人可随时解除合同；禁止未经所有人同意的转租，否则合同无效等。当前对私有住房租赁合同不多的限制主要集中在治安、税收管理上。如规定租赁合同应备案，[84]个人出租住房所得按10％的税率征收个人所得税[85]等。实践中，对于治安和税收登记，无论出租人还是承租人都没有充分的动力，因此两项制度都很难执行。

　　总体来看，公房租赁主要用于解决事业单位的遗留问题，随着社会经济的发展，将慢慢退出市场，廉租房制度则主要着眼于城市低收入家庭，二者适用范围都是比较有限的。相比而言，随着房屋自有率的提高，随着购买第二套、第三套住房人数的增加，私房租赁市场必将日益扩大。虽然城市私房租赁市场也分为多种层次，如城乡结合带的租赁、城中村的租赁与一般城市房屋的租赁等，但只是用途不同而已，需求本身并无差异，因此可一并讨论。

　　（二）住房租赁控制的必要性和可行性分析

　　对于未来是否应实行一定形式的住房租赁合同控制，宜着眼于不同的租赁控制模式，结合中国的实际情况从必要性与可行性两个角度加以分析。

　　1．租金管制模式。首先，如前所述，从成本收益的角度看，租金管制是否必要很大程度上取决于受保护承租人的数量。只有在承租人的数量足够大时，对所有权施加限制才有充分的正当性。[86]在这里，“多数”还是“少数”不再仅仅是量上的差别，而是质的不同。如前所述，从实证数据上看，在实行较强租赁控制的德国、美国纽约、新泽西州等，承租人都占超过50%的比例。这为其租赁控制提供了充分的正当性。相比而言，在中国，因受看重田土房宅等传统观念的影响和过去几十年社会主义的分配制度，目前城市居民房屋自有产权的比例是比较高的。[87]因此，在规模较大的城市，私有住房租赁的比例并不是很高。[88]在这样的背景下，过度的租赁控制（租金管制）难言正当。

　　其次，必须要看到，住房问题的解决除租金管制以外还有兴建廉租房、经济适用房等方式。相比而言，租金管制的长处是在现有住房的基础上解决居住成本的问题。在城市化没有完成之前，城市中居住问题的主要矛盾是有限的住宅总量无法满足源源不断涌入城市的新增人口的居住需求，以北京为例，在当前1633万的城市人口中，有近420万[89]的流动人口[90]，城市化的发展意味着要在短时间内解决大多数流动人口的居住问题。因此在商品住宅建设之外兴建廉租房、经济适用房也很必要，租金管制至多能限制租金，并不能提升住宅总量。

　　从可行性看，租金管制的有效运作，至少包括以下三方面条件：第一，有较高效率的行政管理体系和司法裁判系统。在目前中国行政体系和司法体系低效、不透明、缺乏有效监督的情况下，如果实行租金管制制度，行政成本和寻租成本将非常高，若安排不当，很容易产生一个官僚化的强权部门，为规避者提供寻租的温床，甚至可能违反行政法上的比例原则。第二，单一产权住宅楼的比例较大。所谓单一产权的住宅楼，指整栋住宅楼都归一人所有，其将楼中的住宅分别出租给不同的承租人。在进行租金管制时，所有权人虽然可以用将有关房屋出卖的方式规避，但法律可以通过对单一产权住宅楼转为区分所有住宅楼进行限制来加以阻止，而限制区分所有的住宅或独栋住宅的转让是非常困难的。[91]在中国基本上不存在单一产权住宅楼的情况下，如果再普遍性地管制转让价格，更将危及整个房地产市场的有效运行。第三，有全面的不动产税制度。通常认为不动产税有助于抑制房地产投机和过大的住房需求（税收压力可促使人们选择适当的房屋大小和房屋类型），减少土地资源的浪费。[92]就租赁控制而言，不动产税可以防止房屋闲置，因而是租金管制制度的重要前提。在中国尚未开征不动产税的背景下，即使规定租金管制，部分所有权人也可以选择将房屋空置而使该制度无法实现其目标。