集权或分权？地方自治的成本利益分析
张千帆
【摘要】本文论述了单一制、联邦制和地方自治之间的法律关系，并比较了地方自治的社会价值与成本。经过比较与权衡，本文认为地方自治的价值远大于成本，而地方自治的弊端也并非不可能通过制度调整加以克服。
【关键词】地方自治；联邦制；单一制；中央与地方关系
【全文】
一、引言——单一制、联邦制与地方自治
在历史上，联邦制确实是地方自治传统的自然产物，而单一制则一般对应着中央集权的政治传统。但由此产生了一个理论误区，即联邦制和单一制代表了两种截然不同的权力结构安排：联邦制必然倾向于地方分权，单一制则必然倾向于中央集权。无论在理论还是实践上，两者之间肯定是有区别的，但是“联邦制”和“单一制”是两个范围很宽泛的范畴，两者之间存在着很大程度的重迭。正如不少联邦国家倾向中央集权一样，单一制中也有实行地方自治的国家，譬如中国的单一制就绝无仅有地包容了港澳特别行政区的高度自治。因此，有意义的讨论范畴不是单一制或联邦制，而是中央集权和地方自治。联邦制至多只是代表了相对来说更注重地方自治的一类，而单一制则代表了相对更为集权的另一类，但是问题的实质显然不是联邦制或单一制这块“金字招牌”就能完全揭示的。
本文结合联邦制经验，探讨地方自治的价值。由于以往大多数讨论都是发生在美国联邦制背景之下，因而论者往往混淆了联邦制和地方自治的区别。许多支持或反对联邦制的论点，实际上只是针对地方自治而已。例如有人认为，联邦制和单一制各有优劣：对于市场统一、财富再分配和防止底线竞争来说，单一制似乎比联邦制更优越，但是联邦制的分权体系能使规制更适合地方偏好或特色[1]。然而，论者其实是在比较中央集权和地方分权两种不同安排，而联邦制只是被用来指代一种权力分散的地方自治制度。因此，与其纠缠于过分简单化和形式化的联邦制—单一制概念范式，不如将学术讨论的重心转移到更为实在的集权与分权问题。
以下，本文讨论地方自治的利弊以及实现地方自治的条件。经过比较与权衡，笔者认为地方自治的社会价值远大于成本，而地方自治的弊端也并非不可能通过制度调整加以克服。
二、地方自治的价值
表达地方偏好
显而易见的是，地方自治的必要性首先体现在地方的特殊需要和偏好。人的利益是多元的，不可能通过一个“一刀切”的统一法令全部体现出来，而地方人民和政府显然更了解当地的利益，因而在地方民主自治过程中产生的政策必然更符合地方需要。由于“物以类聚”的效应，不同的地方可能集中了不同立场或利益偏好的人群，因而地方自治允许他们通过地方民主过程来充分表达并实现自己的利益诉求。虽然经济一体化产生了强大的同质化(homogenizing)力量，各地仍然是提供不同生活模式的温床。某些地方更注重经济发展，某些地方则更注重环境保护，教育、福利和医疗开支也确实是因地而异的。尤其是对于一个多民族文化来说，表达多元社会价值的机会更是不可或缺的[2]。因此，虽然有的学者因为经济一体化而认为联邦制已经没有存在必要，并将最终过渡到单一制[3]，但是这种论点似乎过分夸大了客观条件一体化的力量。即便各地的经济发展等客观条件可能相当类似，但是地方选民还是可以在主观上选择不同的生活方式[4]。
美国在建国时期没有深入讨论联邦制的这一优点，但那只不过是因为选择它是如此自然而没有争议。事实上，不仅联邦党人认同地方自治，被贴上“反联邦党”标签的人对地方自治更有热情。他们出版了《反联邦党文集》，其中最有影响的“联邦农民”排除了纯粹的联邦制和单一制，认为“部分统一”(partial consolidation)是“保证人民自由和幸福”的惟一体制，因为中央政府的一般立法无法将平等利益扩展到联邦的所有部分，因而不同的法律、习俗和意见将存在于不同的州。“联邦农民”认为制宪者的目的是维护分散的决策体系，而这种体系的第一大优点就是有助于反映生活在国家不同部分的个人所具有的利益和偏好，因为更小的政府单元更能促进当地人民的普遍利益[5]。
