公有公共设施致害的法律救济
从“酒后跌入天池河”案说起
周友军
【全文】
【案情简介】
2001年12月5日中午，田华东与朋友在湖北省五峰土家族自治县一酒店聚饮。从酒店出来以后，田某走到五峰镇民族饭店门前人行道边，靠近一个叫天池河的护栏缺口处。他一边说话，一边不经意地后退，失足从护栏缺口处跌入天池河，经抢救无效死亡。死者的亲属查明，这个天池河护栏是国有公共设施，由县建设与环境保护局兴建。该护栏失修日久——缺口处的缺损时间约七个月。[1]
一、公有公共设施概述
公有公共设施，指国家为公共使用目的而设置和管理的有体物，如道路、河川、飞机场、港湾、桥梁、堤防、水道、下水道、办公场馆、公立学校及医院等。[2]在认定公有公共设施时，应当注意如下几点：
其一，它属于公权力主体所有或归公权力主体使用。传统上，“公有”意味着公法人所有，包括国家、公共团体和其他公法人，[3]如果归私人或私法人所有，则不属于公有公共设施。[4]然而，随着社会的发展，公权力主体租赁他人之物而供公共目的使用也不在少数，如国家租用私人的写字楼。因此，强调公共设施限于公有，并非妥当，宜扩张解释，凡公权力主体设置或管理的公共设施，都应当认定为“公有公共设施”，而不考虑所有权的归属。[5]
其二，它是有体物。公有公共设施应当限于有体物。不动产属于公有公共设施应无疑问，如办公室、校舍、港湾、河川等。动产是否属于公有公共设施，存有争议。[6]但多数学者认为，动产也应当属于公有公共设施的范畴。
其三，它具有公众性。所谓公众性，又称公开性，是指公有公共设施应当是供社会一般人使用的有体物。公有公共设施中的“公共”二字，就表达了其“公众性”的特点。不过，它的公众性，并不要求它必须供不特定多数人使用，只要开放对象是社会一般人即可。[7]如果公权力主体拥有的有体物仅供自己使用，而不对社会开放，则不应当认定为是公有公共设施。
其四，它具有供用性。所谓供用性，是指公有公共设施已经设置完成，验收合格并已经开放供公众使用。[8]认定公有公共设施的供用性必须同时满足两项条件：（1）公有公共设施已经建造或生产完毕。如果公有公共设施还在施工建造之中，则不能认定为“设施”，更不能认定为公有公共设施。[9]（2）公权力主体有将其投入公共使用的意思。即使公有公共设施已经建造或生产完毕，公权力主体如果没有将其投入公众使用的意思，也不能认为是公共设施。[10]例如，公园虽然已经建成，但仍然处于封闭状态，未对外开放。
综上可以看出，本案中的天池河护栏实际上属于公有公共设施。顺便指出的是，因为翻译上的原因，“公营造物”的概念有时会被错误地使用，似乎公营造物就是公有公共设施。实际上，二者是风马牛不相及的两个概念。公营造物（Anstalten），也称为机构法人，是指为了履行一定的行政管理职能，由人和物有组织地结合起来所组成的公法人。[11]一般认为，公法人包括公法社团、公营造物和公法财团三类。公营造物没有成员，它是国家的政策手段，是为了实现特定的任务而设立的。公营造物的设立人是公权力主体，设立之后，该公权力主体的一些公法任务就由该公营造物承受。[12]所以，公营造物要服务于特定的、持续的行政管理目的，尤其是实现所谓“给付行政”的目的。在德国法上，比较典型的公营造物有联邦银行、各州的银行、储蓄银行（Sparkasse）、国家图书馆、广播电台和电视台等。在我国法人制度中，公营造物的概念并没有被引入，但是，就其本质而言，公营造物大概相当于我国法上的事业单位法人。
二、公有公共设施致害责任的比较法考察
（一）德国
虽然德国1981年制订的《国家赔偿法》专门就公有公共设施致害责任作出了规范，[13]但是，该法后来被宣布为违宪。在德国法上，公有公共设施致害实际上适用民法的相关规定，主要是《德国民法典》第836条的建筑物致害责任和第823条中违反“交往安全义务”（Verkehrspflichten）的责任。[14]因此，德国法上公有公共设施致害的责任基本上属于过错推定责任。此外，德国还制定了一些特别法，针对特殊类型的公有公共设施规定了特别的责任。例如，《德国航空法》规定了国家作为飞机所有人的无过错责任、《德国环境责任法》规定了国家所有的设施环境影响的无过错责任等。[15]
