二、与请愿权相关的制度安排及其缺陷

　　宪法和法律虽然没有对公民行使请愿权的受理机构作出明确规定，但是在现阶段，事实上还是存在接纳公民意愿的相应机构，既信访机构。在此基础上形成了具有中国特色的人民信访制度。这一制度的具体含义是指人民通过写信、访问等方式，直接向党政组织或领导表达意愿和要求，以求得到了解和帮助。人民信访活动的内容大致涉及三个方面：一是请求协助解决个人或集体所遇到的一些矛盾和困难；二是对党和国家机关的工作提出建议、表扬或批评；三是对党政机关的违法失职行为提出申诉、控告、检举、揭发。[1]从信访制度的形式和内容我们可以看出，该制度的核心内容实际上是为了保障公民请愿权的行使。信访制度的存在，在客观上使全社会形成了一种通过信访这种请愿的方式获取权利救济的共识，并在各级政府吸纳公民参与政府决策方面起了重要作用。因此，信访制度在一定程度上是一种符合保障公民请愿权实现要求的制度安排。

　　但我们应该看到，信访制度作为从中国共产党的群众路线衍生出来的一项崭新的政治发明，其政治意义大于法律意义，因此它并不是严格意义上的请愿权制度。信访制度对于公民上访请愿所反映的各种问题的处理方式只是上传下达，“批批转转”，问题的解决依靠的是“首长意志”，人治色彩过于浓重。而且目前，信访制度在保障人民民主权利与维护社会安定团结之间存在某种微妙的张力。导致各级党委和政府在对待群众上访请愿持这样一种矛盾的心理，即一方面不能对群众上访进行堵、拦、卡、截，充分保障人民的民主权利；另一方面，又一再要求把各种问题解决在基层，要尽量减少越级上访、集体上访和重复上访。导致这种情况出现的最根本的原因在于信访制度本身的固有缺陷。因为信访制度只是官方和民间沟通和博弈的边缘化的准制度性安排，[2]并不是严格意义上的保障公民权利的法律机制，从保障公民请愿权的角度出发，它存在几大缺陷。

　　第一，机构设置过于庞杂，出现公民请愿的盲目性。各级政府都设有信访接待机构，实行分级管理。而且根据所涉及的信访问题的性质，又按照归口处理的原则对受理机构进行设置。 [3]这种安排看似具体全面，但实际上给公民请愿造成了困难。由于管理部门太多，又缺乏协调统一的机制，一般民众对自己请愿的性质到底属于哪一部门处理难以作出判断，不仅不利于方便公民的请愿，而且在客观上增加了受理机构的工作难度。