2．非诉讼纠纷解决方式未能发挥应有的作用

　　与诉讼机制相对应，我国目前也存在为数众多的非诉讼纠纷解决机制，但显然它们在实践中并没有发挥应有的作用。以人民调解制度为例：该制度自20世纪50年代初步建立，八、九十年代发展达到鼎盛期，在纠纷解决方面发挥了巨大的作用。但是，90年代以后人民调解的作用出现了明显的下降。据统计：1986年人民调解的纠纷总量为730.7万件，同年法院受理的民事一审案件数量为98.94万件，诉讼案件只占调解案件的13.5%；1998年，法院受理案件数量达到336万件，诉讼案件占调解案件的63.8%；2002年，法院受理案件数量为441万件，人民调解则解决了314万件（参见图示2）。人民调解解决的纠纷与法院解决的纠纷之比，从20世纪80年代初一度高达10：1，转换为0.7：1。[4]（P477）人民调解作用的弱化，已经成为我国新时期各种非诉讼纠纷解决机制集体边缘化的一个缩影。

　　图示2：（此部分内容未能提交成功——网站注）

　　通过非诉讼机制解决纠纷的数量稳步下降，与法院受案数量急剧增长形成了鲜明对比。非诉讼机制在化解社会矛盾纠纷方面的作用弱化，其原因是多方面的。其中，以下几个方面最为重要：第一，非诉讼纠纷解决机制自身的程序利益和价值未得到充分的重视。例如，非诉讼纠纷解决机制一律以“依法调解”为宗旨，某些非诉讼纠纷解决方式程序设置甚至比诉讼程序更复杂，对自治性、协商性纠纷解决的正当性并未予以应有的尊重。第二，非诉讼纠纷解决方式的效力仍未得到立法和司法的支持。如由政府和行政机关主持达成的调解协议具有何种效力，法律上至今没有明确规定，这大大影响了非诉讼纠纷解决机制的权威性。第三，非诉讼纠纷解决机制解决纠纷的能力较低。一方面是由于诉讼外纠纷解决人员的素质整体上相对低下，另一方面也与政府对公益性非诉讼纠纷解决组织和人员的经费投入较少有关。

　　3．现有纠纷解决机制系统在应对社会纠纷方面力不从心

　　由于我国社会纠纷解决机制存在上诉结构性的矛盾，即：一方面，本应担负起社会纠纷解决的主要任务的非诉讼机制，却由于其缺乏权威性、规范性和效益性而逐渐失去了人们的信任；另一方面，作为保障社会公正的最后一道防线的诉讼机制却冲锋在前，承担了主要的纠纷解决功能——当大量的社会纠纷涌向法院，法院在重压之下其审判质量和效率不断下降的情况出现时，人们要么是对法院的判决不断上访，要么对法院的权威性和公正性也失去了信心而走向上访之路。据国家信访局统计，1979年到1982年全国老百姓上访的数量是2万件左右，2005年全国上访的数量是约3000万件，增加了近1500倍。[5]（P32）信访案件的激增，说明我国现有纠纷解决机制在化解当前社会矛盾纠纷方面显得力不从心。