结论

　　环球照相公司案件大大澄清了美国行政法上实质性证据标准的含义，在一定程度上代表了法院审查行政机关事实认定问题的转折。[32] 它刚一判决就得到了学界的广泛关注，直到今天仍是司法判决和教科书在处理相关问题时必引的案例。

　　半个多世纪之后我们再来探讨这个案件，自然不是这个案件的情节多么吸引人，甚至不全因为实质性证据的具体含义和操作可以为我们所借鉴。在我看来，最有意义的是美国联邦最高法院在该案中对各个机关之间权力分配的平衡。最高法院感受到那个时代所弥漫并通过立法表达的情绪，加强了对行政机关事实认定问题司法审查的强度；同时，又强调尊重行政机关对事实认定的尊重，防止司法机关过分地干预行政机关在事实认定上的裁量权。对于行政机关与审查官在事实认定上的权力关系，最高法院一方面表示维护行政机关的独立判断权，又要求它对审查官的判断给予一定的尊重。对于法院内部上下级之间的关系，最高法院一方面纠正下级法院在事实审查标准上的错误理解或者严重错误的适用，另一方面也注意不致频繁和深入地干预下级法院在具体案件中对事实的认定。总而言之，最高法院在美国的宪政结构下努力找准自己的角色，而且它看来做得不错。与联邦上诉法院相比，它对时代的变化和社会的意见更敏感，也更注意回应。

　　这里讲述美国故事，并非主张把美国的做法移用到中国。两国的法律体制不同。美国法律对事实问题的判断标准有相对明确的成文规定，法院行使审查权力主要基于对制定法的解释；而中国法律对事实问题的审查标准——除了《行政诉讼法》笼而统之的“主要证据不足”——还缺少更加明确的指导。中国行政机关除了行政裁决、许可和给付，还行使着美国行政机关所不能比拟的广泛的行政处罚权力。此外，两国行政执法状况、法律文化和政治结构也有相当差异。美国行政法有关事实问题的审查标准，无论是立法规定还是司法解释，都植根于美国的文化和政治结构中并生发在它的历史进程里。而在中国，某些行政官员任性恣意的行为让人感觉司法救济不容懈怠，中国民众对事实真相的执着使得法院常常难以回避对事实问题的深入审查，而在法律和政治上权威有限的中国法院也似乎倾向于把事实审查当作它行使审查权力的一个便捷出口。

　　即使如此，美国法院的做法仍然可以启示我们，法院对行政机关事实认定的审查并不纯粹是一个追寻事实的过程，它还涉及法院与行政机关之间、乃至行政机关内部和法院上下级之间的权力关系。法院在某些范围内对行政机关的事实认定表示一定的尊重，对其审查权力保持一定的节制，仍然是必要的。特别是，当事实问题涉及经验性、技术性、政策性时，法院需要从追根刨底的事实审查中解脱出来。限于篇幅，本文不准备详细讨论法院在不同情形下对行政机关事实认定的审查标准和强度的问题。这里只强调一点，这种尊重和节制是一个制度性的安排。它体现了对行政机关专业知识的尊重，也有助于提高司法审查的效率、避免司法资源的浪费。当事实问题剪不断、理还乱时，法院对行政机关的顺从不会削弱反而可能有助于维护司法判决自身的正当性。