法制改革是一种“非怕累托改善”

　　一项法律或政策的实施总是会带来一部分人的福利改进和另一部分人的福利损失的双重后果，所有人都从制度变迁中得益的“帕累托最优”是不存在的理想状态。即如此，小到机构合并时重新制作一个单位铭牌，大到国家法制根本变革时成千上万人的流血牺牲，任何法律的变革总是要付出代价的。这种法律改革或法律变迁所面临的困难和代价，在理论上可以概括为“变法成本”。它除了设计新法、废除旧法的直接技术成本而外，还包括以下间接成本：（1）如果在法制改革中有一部分人蒙受损失，这些人就会公开或暗中采取不合作或抵制的态度，增加法制改革的成本。（2）由利益再分配的不公平引起的不同利益集团之间的摩擦损失。（3）由利益再分配不均衡导致的新的违法成本。（4）法律改革对既有利益格局破坏所造成的社会动荡。这种动荡要么不能给人以稳定的预期，要么需要人们付出更大的代价加以克服。所以，在法律经济学看来，法制改革只有在满足新法律运作后所能提供的法律净收益，减去变法成本后，大于旧法律所能提供的法律净收益的条件下才是有效益的、成功的。在一定条件下，过高的变法成本会使法制改革本身成为“不合算”的事情，使其迟迟不能实现，并因此而决定或改变着法律发展和进步的道路。

　　进一步考察，法制改革的成功与否（或变法成本的高低与否）实际上又是由新法对人们之间的利益冲突的解决过程和调控方式决定的。实践中，除了变法得当，新法促进了社会经济生活的发展的“规范”模式外，还有以下两种法制变革不尽如人意的情形：

　　其一，变法在使一些人受益的同时，使另一部分人受损，且后者可能承担了绝大多数的成本。甚至变法本身就是通过剥削后者才使前者受益的。例如我国政府在50、60年代通过工农业剪刀差实现工业化，从70年代后期开始通过给予东部沿海地区许多优惠的法律和政策拉大东西地区差距，以及在当前通过降低储蓄利率刺激国民经济的复苏等。当然，这种不公平的变法其变革道路也肯定不是平坦的。政府的变法只有在能对受损者作出有效的或长期的补偿保证，以及能够就变法成本的“平均分摊”和守法者达成协议时，才会得到真正的拥护（如果属于单方面的掠夺，那么，该政权的合法存在就可能出现“信任危机”）。但这种补偿注定就不可能是真正公平的。因为，如果受损的既得利益集团完全获得补偿，新法律实际上就不会形成（缺乏创新利润）。此即为变法的相对成本。