但是，在土地法的框架下解决住宅问题又是对住宅问题简单化的一个表现。纵观民国法律史，有关住宅保证的立法逐步成文化和系统化，然而其一开始就处在土地法的笼罩之下，没有取得独立地位。由此可见，民国政府没有认识到住宅问题和土地问题的重大不同，这一特点和西方住宅法的早期历史（如在英国住宅问题曾附属于卫生问题）是可以互相印证的。因而有关规定比较原则和简略，缺乏操作性。这直接导致抗战爆发后不能很快适用，只好另行制定单行条例。这说明：附属于土地法的住宅立法体系是存在很大问题的。在现代工业发达、城市人口激增的情况下，住宅问题日益重要，住宅法需要单独成编。

　　在西方国家，以保护承租人为主要目的的房租管制和增加住宅供应的公共住宅政策是住宅保障的两项基本措施。通过各种手段积极增加住宅供应更被视为住宅保障的治本之策。民国立法者对于两者的关系有比较正确的认识，在施行房租管制、加强现有房源的合理利用的同时，通过经济的、行政的各种手段，鼓励私人建筑房屋，或由政府直接投资建筑房屋，增加住宅供应。在有关立法中，相当一部分是以积极增加住宅供应为内容的，如《内地房荒救济办法》、《鼓励人民兴建房屋实施方案》、《奖助民营住宅建筑条例草案》以及《上海市解救房荒治本办法》等。即使是专门的房租管制法规中也有一些奖励建筑房屋的规定，如《房屋租赁条例》规定，房荒地区政府应奖励人民建筑住宅。《北平市房屋租赁补充办法》（1948年）也规定，在房荒期间建筑的房屋，给予免征土地税及改良物税4年、2年、1年的奖励。这是民国时期住宅立法的一大特色。

　　民国时期的住宅立法呈现出明显的临时性和过渡性。除了《民法》上的规定以外，新旧《土地法》和三部房屋租赁条例所规定的房租管制措施均属于临时的救济措施（包括汪伪的有关立法），其适用的地域范围和时间都有限制。而且，在立法上对于战时立法与和平立法区分得相当清楚和严格。旧《土地法》的起草人吴尚鹰曾公开承认，房屋救济条款是为应对即将发生的“房屋问题”的：“我国都市日见发达，房屋问题，当随之发生。于此全国适用之土地法，略为原则上之指导，俾各都市政府有所遵循，未尝不当。若无适当之规定，则市政当局，或不为相当之注意，于是占有房屋者，得以从中渔利，乘房屋之缺乏，以为乘火打劫之机会，影响于社会利益颇为重要。”虽然这些立法呈现出一种保护承租人利益的趋势，但基本上还是以双方当事人的契约关系为基础的，政府干预的强度局限于非常有限的范围内。《民法》是永恒的，无论战争时期还是和平时期，均有效力。《房屋租赁条例》等则随着战争的结束而失效，《土地法》的有关规定在和平时期也处于冷藏状态。从法理上说，这一区分，除了说明当时还不接受住房保障的观念以外，也因为房屋租赁在本质上还是属于私权的范围，只有在出现必要的情况下，如前述的抗战爆发或住宅极度紧张（准备房租不足），公权力才可以且有责任干预（对私权加以限制）。否则即为行政不作为。这也是《土地法》中的房屋救济条款和随后三部《房屋租赁条例》出台的理论依据。