一、上下级人大之间的宪法关系不是领导与被领导的关系

　　地方人大尤其是基层人大的领导同志，往往希望将上下级人大之间的关系确定为领导与被领导的关系，那样他们可以更多地获得上级的支持，更好地开展工作。这种愿望可以理解，但是，这不符合民主法治的基本原理，所以是不可能实现的。

　　蔡定剑先生认为：“各级人民代表大会的地位是平等的，都是国家权力机关。只不过各自行使权力的层次范围不同。”“都代表所属区域范围内人民的意志，对人民负责，受人民监督。可见，人民代表大会上下级之间没有领导关系。” [①]

　　蔡定剑先生的基本观点，即“人民代表大会上下级之间没有领导关系”的观点，笔者是赞成的，但是，笔者不赞成蔡定剑先生提出的论据。各级人民政府都是国家行政机关，都要执行所属区域人民的意志，对人民负责，受人民监督，为什么上下级人民政府之间就可以确定为领导被领导的关系呢？

　　笔者以为，人大上下级之间的关系不能确定为领导与被领导的关系，不在于“要代表所在区域范围内人民的意志”，而在于人大工作的性质和人大工作的方法。

　　人大工作的性质是议决而不是执行。全国人大就全国范围内需要统一处理的事项制定法律或者作出决定，然后交给政府去执行。全国各级政府执行全国人大的法律或者决议，需要有人牵头，有人协调，有人指挥，这就产生了中央人民政府对地方各级人民政府的领导关系，没有这种领导关系，全国人大的法律和决议是执行不好的，甚至是无法执行的。同样道理，一个省范围内的各级政府要执行省人大制定的法规和作出的决议，也需要有人牵头，有人协调，有人指挥，这就产生了省级政府对本省各下级政府的领导关系。其余可以类推。

　　如果全国人大（或上级人大）制定了法律或者作出了决定，不是交给政府去执行，而是自己领导下级人大去执行，那么还要政府干什么呢？既然国家设立了政府，就得让政府发挥作用，而不能由人大越俎代庖。

　　有人可能会说，上级人大不在执行问题上发挥领导作用可以理解，但是，在制定法律和做出决议方面对下级人大发挥领导作用为何不可呢？笔者以为，上级人大仅仅在议决问题上也不能领导下级人大。因为：