2、我国《行政处罚法》制定实施前行政处罚存在的主要问题及其原因

　　行政处罚在我国的适用范围非常广泛，渗透到各个领域，如公安、工商、税务、财政、土地、林业、城建、交通、劳动、教育、环保等行政管理部门都有行政处罚权。同时行政处罚这一手段在我国使用频率非常之高，上述部门为了履行其监督管理职能，越来越多地运用行政处罚。据调查，1991年，仅北京市行政机关实施的行政处罚行为就达800多万次，折合金额9000多万元，警告、拘留违法人员59.9万人次，吊销许可证、责令停产停业756起，拆除违章建筑2000多起。[9]

　　行政处罚程序中之所以要设立告知程序是因为我国行政处罚在实施过程中存在着诸多弊端，而告知程序作为现代行政程序法中一种重要的法律制度，对保障行政处罚在实施过程中做到公开、公平、公正具有特别重要的意义。在《行政处罚法》制定实施前行政处罚中存在的主要问题包括两个方面，一是表现在行政处罚立法上：首先是行政处罚设定权限不清，造成立法主体多元化。何种机关享有行政处罚的立法权，享有多大的立法权都不清楚，于是各种执法主体竞相“出台”形形色色的行政处罚措施，自己设定行政处罚；其次是法律、法规、规章以及其他规范性文件，在规定行政处罚时，赋予行政机关太大的自由裁量权；再其次各种处罚规定相互矛盾冲突，处罚立法不规范。主体的多元化和立法缺乏科学化导致各种处罚规定彼此冲突、互相矛盾，对行政处罚的性质认识不清，将许多非处罚性行政责任甚至民事责任列入处罚责任范围，如责令赔偿损失、责令恢复原状等，1988年国务院颁布实施的《森林防火条例》笫32条笫1款笫6项规定：“过失引起森林火灾，尚未造成重大损失的，责令限期更新造林，赔偿损失，可以并处50元至500元的罚款。”最后忽略行政处罚程序或行政处罚程序不完备。在传统观念的影响下，人们往往重权力、轻权利，重实体、轻程序，在行政处罚法颁布实施前，大多数法律、法规、规章对处罚程序的规定都是粗疏的，保障当事人人权、先取证后裁决、听取当事人的申述和意见、给予必要的救济权利等现代行政程序规则都没有在立法中得到体现。[10]笫二个方面，立法上的无序必然导致执法上的混乱。主要表现在处罚的随意性，特别是有些地方和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等，人民群众很有意见。造成乱处罚、乱罚款的主要原因是：一、行政处罚的设定权不明确，有些行政机关随意设定行政处罚；二、执罚主体混乱，不少没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚；三、行政处罚程序缺乏统一明确的规定，缺少必要的监督、制约机制，随意性较大，致使一些行政处罚不当。为了从法律制度上规范政府的行政处罚行为，制止乱处罚、乱罚款现象，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，需要制定行政处罚法。[11]无数的经验教训使越来越多有识之士感到制定一部行政处罚法的紧迫性和必要性，这为人们从程序规则上包括行政处罚事先告知程序上来寻求解决这一问题辅平了道路。