再次，地方政府规章的“先行”功能。《立法法》第六十四条第二款规定：“除该法第八条规定的事项外，其他事项国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情况和实际需要，可以先制定地方性法规。”此款明确了地方性法规的先行功能。在实践中，由于地方政府规章与地方性法规相比较更加简便、灵活，因此，地方政府规章肩负着更多的先行立法责任。例如，湖南省政府在全国性行政程序法未法典化的情况下，率先推出了《湖南省行政程序规定》（以下简称《规定》）。实现了行政程序法在一定区域内的法典化。可以说使行政程序法典化进程跳出了理论层面，进入了现实世界。《规定》在实施中的一切成功与失败都是最宝贵的经验，规章“先行”功能的意义就在于此。

　　最后，地方政府规章的法制化功能。我国建设法制社会的最关键点在于由人治向法治转变。可以说我国的法律、法规不是太多了，而是太少了，不是太细了，而是太粗了。制定良好的地方政府规章可以成为法律体系这个庞大“骨胳”上的“肉”，使其丰满，没有漏洞。

　　综上，地方政府立法应在整个国家的立法体系中发挥自身独特的优势，然而，地方政府立法制度是否完全表现出其应有的功能呢？

　　（二）地方政府立法在现阶段的实然状态

　　地方政府立法制度经过了十余年的推进，其蓬勃之势有目共睹，其积极作用毋庸置疑。然而整个中国社会的快速发展与地方政府立法制度相对的迟滞不前，形成了鲜明的对比。也正是由于这对矛盾，现阶段的地方政府立法出现了一些亟待解决的问题。

　　1、地方政府规章成为了行政管理者管理的工具。这也是由于政府立法的先天不足造成的。政府立法与人大立法的最大区别在于立法主体的不同。人大是由公众的代表来行使立法权，是可以体现广大公众的意志和要求的。而政府立法是由行政管理者行使立法权，立法者注定是高高在上的。当作为立法者的行政管理者们越来越意识到法律是有效的管理方式之后，他们就会在规章中更加关注行政权力主体、行政程序、行政强制方式等等。而这样形成的规章已经远远偏离了行政法的真义，即法律控制行政权的目的是双重的：一方面是防止权力的行使者滥用权力从而保障公民的合法权益不受侵犯；另一方面则是使行政权能有效地运作，从而使行政活动发挥效能并能尽为民服务之职责。[1]也就是说行政法不是行政管理者管理相对人的工具，而是用来防止行政管理者滥用权力，使其公正、合理、有效地行使公权力的规范。