（二）关于特赦的实质条件
从新中国建国之后的7次特赦实践来看，除了第7次特赦在释放全部在押战争罪犯时，不考虑犯罪人的服刑时间长短和是否具有改恶从善之表现外，其余历次特赦都要求犯罪人“经过一定期间的改造、确实改恶从善。”至于何谓“确实改恶从善”，根据1959年9月17日《中共中央关于特赦罪犯的指示》之精神，主要有两个方面的内容：一是在服刑改造期间认罪服法，确有良好的实际表现；二是表示拥护中国共产党的领导，拥护社会主义。
那么，在建国60周年之际行赦，判定能否特赦的根据究竟何在呢？对此，也有很多论者结合以往的特赦实践，主张仍应以“确实改恶从善”为决定能否特赦的前提条件。也有论者甚至进一步限定为“在劳动改造过程中洗心革面、痛改前非、彻底悔罪、弃恶从善，并且在特赦之后不会对社会造成危害性。”[43]其实，只要能够发挥赦免制度调节利益冲突、衡平社会关系、弥补法律不足之刑事政策机能，便可以考虑行赦。“确实改恶从善”只是从犯罪人自身方面来判断能否行赦的根据，但却并非唯一根据。进言之，能否赦免应该综合考虑如下几方面的因素：（1）犯罪人自身方面的因素，如犯罪人的性格、悔改表现、再犯可能性、对社会是否仍有严重不满情绪等；（2）社会对犯罪人的客观评价，如有无社会责任感、家庭责任感等；（3）原处理案件的法官、检察官的建议、意见；（4）被害人及其家属的意见；（5）其他应当考虑的因素。
但是，从现实层面来说，特赦的施行也必须考虑公众舆论的强烈反应。如果仍本着制度重构的理想立场，宽泛地界定赦免之实质条件，则必然会遭致社会公众的激烈反对，引发不必要的社会震荡。因此，现代赦免制度重构与运作之目标的达成，不能仅考虑必要性，也应侧重考虑可行性，考察、分析、预测可行的条件和环境，采取循序渐进、由易而难的逐步发展的方法予以推进。所以，如果在建国60周年之际实行特赦，还是应将判断特赦的实质根据进行必要限定。考虑到表述的规范性、明确性与合理性以及与减刑、假释等刑罚制度的协调性，我们主张，将新中国7次特赦实践所确立的“确实改恶从善”之实质条件修改为“确有悔改表现，不致再危害社会。”这样也可以有效地化解人们普遍存在的特赦可能进一步恶化治安状况之忧虑。[44]至于何谓“确有悔改表现，不致再危害社会”，应该由有关部门根据罪犯在一定刑罚执行期间内的服刑改造表现，结合各种主客观因素予以综合判断。
（三）关于特赦的适用对象与范围
新中国建立后的7次特赦中，除第一次特赦包括反革命罪犯和普通刑事罪犯外，其余历次特赦所针对的对象均为蒋介石集团、伪满洲国和伪蒙疆自治政府的战争罪犯。而且，7次特赦所针对的均系全国各地犯特定之罪、被判处特定刑罚的罪犯中的部分人，而并非针对某个地区或者某一事件中的犯罪人实施，也不是针对某一特定犯罪人实施，更不是针对全国的所有犯罪人或者犯特定罪的所有人实施。
那么，在建国60周年之际实行特赦，应该针对何种对象与范围适用呢？对此，有律师主张，国庆特赦应选择以下对象：（1）对年满75周岁以上的在押罪犯一律特赦；（2）对犯罪时未满18周岁、服刑时间过半、确已悔罪、被赦免后对社会不具有危害性的在押罪犯一律特赦；（3）对年满60周岁以上、身体确实有病或残疾、确已悔罪且被赦免后对社会不具有危害性的在押老病残罪犯一律特赦；（4）对已获假释的各类假释犯人一律特赦；（5）对被判处3年以下有期徒刑、拘役、管制，确已悔罪且被赦免后对社会不具有危害性的轻罪犯一律特赦；（6）对各类被判处3年以上至10年以下有期徒刑，服刑时间过半、确已悔罪且被特赦后不具有社会危害性的过失犯罪的罪犯一律特赦。[45]也有政协委员建议对罪犯年满75周岁以上等9种情形予以特赦。[46]另有学者认为，不应该按照犯罪类别来确定此次国庆特赦的对象和适用范围；可行的办法是，对于判处较低刑期的（如3年以下）和剩余刑期在3年以下的普通罪犯可以考虑给予特赦。[47]
其实，立足于理论分析，以下情形均应考虑发挥赦免制度之刑事政策机能，以限制并缓和刑罚之科处，修正刑事判决之过分严厉性，借以补救法律不足、救济法治之穷：（1）法律发生变更，对于原有犯罪行为，现行法律已经废止其刑的，或者根据现行法律应受较轻之刑罚，但基于法律不溯及既往之原则，犯罪人并无享受减刑之机会的；（2）犯罪人的主客观因素发生变化，例如犯罪人已与被害人或其遗属宥和、犯人性格改善、岁月的经过已冲淡对社会的敌意等，但法院却无法预见，以致量刑过重，事后又无法补救的；（3）犯罪人情状可悯，又无再犯之虞，应予宽释，但却不符合法定条件，以致不能享受假释、缓刑、停止执行等处遇之情形的；（4）犯罪人身受冤屈，却无新证据足以推翻原判决，以致不能开始再审之诉的；（5）法律虽未变更，但社会观念已发生变化，而有新的判例产生，则往往亦须实施赦免，以迎合社会思潮，并维系法律平等原则。[48]
