以设立统一的行政复议委员会为视角

-- The Perspective of the Establishment of the Committee of Administrative Review

　　党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，提出要最广泛最充分地调动一切积极因素，构建社会主义和谐社会。至此，“社会和谐”已明确成为全面建设小康社会的目标之一，“提高构建社会主义和谐社会的能力”成为检验党执政能力的一个重要方面。[1] “和谐”意味着安宁有序，是数千年积淀起来的中国传统文化的精髓。和谐社会不是没有纠纷的社会，纠纷在任何时期任何社会都普遍存在，和谐社会的关键在于能否公正而有效的解决纠纷。

　　一、重塑行政复议机构的紧迫性

　　《行政复议法》自实施9年多以来，在化解社会矛盾和纠纷、平衡各种利益冲突、维护社会稳定与和谐、实现社会公平与正义等方面都曾起到过积极作用。

　　然而，实践表明，行政复议制度的实施效果未能尽如人意，人们曾经所预想的及时化解纠纷、减轻法院负担等制度目标均未能够有效实现。在我国，行政复议的案件呈现出逐年下降的趋势。2001年全国的行政复议案件计83 487件，2002年则变成76 456件，2003年又略有减少，计75 918件。[2]行政复议案件逐年下降，并不表明行政纠纷越来越少，社会越来越和谐，而恰恰相反，由于我国30年的社会主义改革开放已步入攻坚阶段，多种社会矛盾集中爆发，群体性事件日益增多，尤其是行政纠纷大量出现。有了纠纷就需要及时的解决，对于行政纠纷，许多当事人并没有选择先把案件交给行政机关复议处理，而是冒着被打击报复的危险，走上了艰难的层层上访、越级上访的道路。周汉华先生对此曾有描述：“我们看到，一边是年复一年、数以百万计的信访案件和上京城、省城、县城讨说法的川流不息的人群，以及各级政府机关为平息这些诉求而投入的巨大人力、物力与心力，另外一边是为权利保护而设计的行政复议……等争议解决制度不同程度的出现了闲置甚至萎缩的征兆，尤其是行政复议制度，不但没有呈现预期的门庭若市景观，反而案件数量不断下滑，几乎成为被人遗忘的角落。”[3]抛弃行政复议或行政诉讼而通过信访解决行政纠纷，不仅成本高昂，而且其结果具有高度或然性，从而使大量的行政纠纷并没有得到及时解决。而一旦纠纷得不到迅速、妥善地解决，那么将使受害者丧失对社会公正的期待，甚至演化为恶性事件，最终影响社会的和谐稳定。近期来频繁发生的群体事件就足以证明这一点。