二十世纪七十年代末，面对计划经济难以为继的现实压力，国家实行了市场取向的改革，政府开始逐渐步从无所不至的广泛领域中抽身，不再试图统管人们生活的一切方面；其领导和管理社会经济工作的方式方法也开始转变，从直接管理微观经济事务转向对经济和社会宏观方面的调控。新的社会结构在改革过程中缓慢成形：城乡二元结构尽管没有完全消失，但其界限已不再森严；单位体制难以为继，多元的社会主体开始形成；个人对单位进而对国家的依赖与依附关系得以削弱，拥有了更为完整的权利和更多的选择自由；人们获得了更为宽广的个人空间以自求多福，而不再将个人的生活完全寄希望于政府。[③]

　　新的经济和社会结构，要求人们对政府与公共行政性质有新的认识：在市场经济条件下，政府作为公共产品的提供者应该是有限的而不是全能的，公共行政的范围也应限于它必须发挥作用的界线之内。然而，这一认识并不是一蹴而就的，在改革的进程中，政府对“不该管的”慢慢做到了少管和不管，该管的却仍然未能有效管起来，特别是在公共服务的提供方面，政府不是显得过分强大，而是显得太过弱小，未能尽到其应尽责任。

　　公共服务由此进入了人们的视野并日渐发展起来，学界开始呼吁政府履行其提供公共服务的职责；一些地方政府和政府部门开始提出要建设“服务型政府”；2005年政府工作报告更明确指出，“服务型政府，是一个能够公正透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品与服务的政府”。要“在继续抓好经济调节、市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务”。

　　三、新行政法：公共服务理念下行政法的新趋向

　　中国行政法恢复于改革开放之初，在当时的情况下，人们对什么是行政法、行政法具有什么功能、行政法规范的对象是什么等等问题都没有形成统一的认识，实践中行政法的体系也并不完整。一定程度上，当时的行政法成了“行政技术法”，是行政机关实施行政管理的工具。

　　随着改革的深入，特别是行政诉讼实践的推进，中国行政法慢慢发展起来，1989年行政诉讼法出台之后，行政法发展到了一个相对成熟的阶段。但这一时期的行政法仍然着眼于秩序维护领域，重点在于秩序行政的规范。如在行政诉讼法第十一条明确列举的八项可诉行政行为中，有七项体现了秩序行政的要求。而当时的行政法学著作一般按绪论、行政组织法、行政行为法和行政救济法编排理论体系，也是围绕秩序行政展开论述。[④]