二十世纪后，公共服务快速兴起。在这一新的形势之下，行政法进行了自我调整，从原来主要关注对行政权力的制约，发展到同时关注对服务行政的规范，这从二十世纪以来各国行政法学著作的转变中可见一斑。在法国的行政法学著作中，有关公共服务的内容开始占据重要地位。行政法学家莱昂·狄骥所著《公法的变迁》一书，其主要内容就是围绕公共服务如何成为行政法的基础展开，行政公产、行政征收与征调、公共工程都是行政法学研究的重要内容，行政公务则是与行政警察并列的行政行为方式。在德国，汉斯·J·沃尔夫等人所著《行政法》一书，其中即包含了行政合同、行政计划、行政补偿等体现公共服务要求的新的行政行为方式。日本行政法学家和田英夫更是直接将秩序行政与给付行政并列为现代国家的两大行政领域。认为“现代国家的行政，无论在原理上还是在实定法制上，以十九世纪自由法治国家的行政为前提，同时又发展充实二十世纪社会福利国家的行政，把这两重特性很好地结合在一起”。 [7]

　　二、中国公共行政的变迁：公共服务在改革开放中的勃兴

　　在中国的传统中，政府的力量基本维持在县以上层次，县以下虽有乡里制度，但其并非一级政权，只是具有自治性质的辅助性机构。即使在民国时期，正式的国家政权也仅及于县一级，尽管对县以下的控制通过保甲制度等有所加强，但仍倡导乡里自治，通过间接的方式实现对县以下的统治。[8]换言之，在县以下层次，中国是素有自治的传统的。个人本身尽管并不受到赞扬，但作为社会成员的个人在整个社会秩序中的价值仍然受到高度重视。[9]一定程度上，中国人在经济与社会生活方面享有远较西方人为甚的自由，国家对人们在这些方面的自由并不妄加干涉。这种“自由”也意味着，传统的公共行政被限缩在一个极为有限的范围内，除必要的秩序维护之外，国家也很少为人们提供公共服务。

　　但是，公共行政实际上只在极有限范围内发挥作用这一传统在1949年后发生了颠覆性的变化。在计划经济体制下，政府被假定为一个全能的理性者，只要它认为需要，就可以无限制地进入社会的任何一个领域。实际上，政府也按照这种设想去做了，它欲将自己的努力延伸至社会的所有角落，包揽一切社会事务，客观上也承担了一定的公共服务职能。但是，全能政府的特性决定了它所提供的“服务”，无论从性质、内容方面，还是从数量、质量方面，都是与市场经济所要求的公共服务不同的。并且，这种服务以其严格的计划性要求公民接受全面安排，实际上排除了公民在政府安排之外进行自我抉择的任何可能性。