现代行政法产生于资产阶级革命时期，由其特定的产生背景所决定，它一方面要保证行政权力得以公正有效行使，另一方面更要保证公民权利不致因行政权力的行使而遭受侵害。尽管如此，行政权力与公民权力的关系终究只是隐含在背后的东西，公共行政才是行政法的着力点，离开公共行政，行政法将如盲人舞棍，失去方向。本文尝试从公共行政的变迁入手，考察行政法的演进轨迹，探讨在公共服务成为公共行政重要内容的背景之下，行政法发展所出现的新趋向。

　　一、西方公共行政的变迁及其对行政法的影响

　　在专制国家时期，公共行政的任务是处理当时社会经济条件之下的公共事务，包括保卫国家安全、维护公共秩序、修建基本的公共设施等。与现代公共行政不同的是，当时的公共行政被视为君主之私器，一切行政职能都属于君主的私人事务，官吏仅仅是代表君主行使此种职能。如法国国王路易十四公然宣称“朕即天下”，即是明证。

　　到了“警察国家”时期，行政权限开始扩张，不仅包括维护公共秩序，还延伸至增进公民福利等领域。[①]但公共行政仍然只是作为主权者和“家长”的君主的私人事务，政府为公众提供的公共服务，如修建道路、赈济灾民等等，仅仅作为君主的恩赐而存在，最多只是君主的道德义务，并不如现代国家这般成为政府的法律义务。

　　自由资本主义时期，西方主要国家意识形态上奉行自由主义，经济上奉行自由竞争的资本主义，政治上三权分立制度得以确立，法治理念也开始成熟。人们相信，“管得最少的政府就是最好的政府”，因此在肯定国家作用、赋予国家一定职能的同时，又主张对国家职能进行严格限定，以防止国家权力的过分扩张造成对个人权利的侵害。对公共行政的基本态度是，将它限制在维持社会发展和维护个人自由所必须的最小范围内，虽认可政府提供公共产品的必要，但也必须为个人“自求多福”留下充裕的空间。以德国经济学家walter eucken的话说，就是政府可以提供自由市场的制度性监督框架，但不能干预市场运行本身。[1]以维持社会秩序、国家安全和排除对人民及社会危害为目的秩序行政成为这一时期的典型行政形态。