当然，产业政策之所以能够在国家的经济政策中取得优势地位是有其客观原因的。具体言之有二：首先，反垄断法和产业政策这两项制度得以有效运作的基本条件存在落差。反垄断法是成熟市场经济的产物，只是在资本主义由自由竞争进入到垄断阶段时才会有反垄断法存在的必要。反垄断法一般对应着比较高级的市场结构形式和成熟的法律制度环境。这也是为什么德国经济学家欧根认为建构竞争秩序必须同时具备开放的市场、契约自由、私人产权、责任等一系列构成性原则的原因。[12]与之形成对比的是产业政策。只有经济上的后发展国家才会基于后发优势等理论真正重视产业政策，而在发达的资本主义国家，由于政府干预经济一直受到理论界的质疑，要么没有明确的产业政策(如美国) ，要么竞争政策优先于产业政策(如欧盟) 。[13]产业政策的制定、实施对市场结构形式和法律制度环境并没有特别的要求。反垄断法与产业政策在得以有效运行的基础条件上的落差，决定了作为发展中的经济转型国家的我国推行产业政策在短期内更为便利，也更容易收到成效。其次，转型国家的经济发展水平和制度现实决定了其与产业政策具有更大的亲和性。这不仅是由两项制度运作基本条件上的落差决定的，也是由制度变迁中的路径依赖因素决定的。由于产业政策具有很大的政府干预弹性，它既可以通过间接干预的方式而成为青木昌彦所说的增进市场机制的工具，也可以通过项目审批、价格管制等方式强制性地体现政府意志，因此，无论人们对改革的价值判断持何种态度，产业政策都是可以接受的政府干预方式。[14]产业政策作为政府的政策工具能够比较方便地表达政府意志。政府实施产业政策的目标是多元的，如可能出于提高企业国际竞争力的考虑而实施扶强造“舰”等产业政策，也可能出于实现社会公平、经济民主的考虑而推行扶持中小企业的产业政策，还可能出于意识形态的考虑而对不同经济成分实行差别待遇等。而反垄断法虽然也有针对提高民族企业的国际竞争力的出口卡特尔豁免制度，针对提高企业规模经济的产业合理化的卡特尔豁免制度等内容，但规制经济垄断、恢复市场机制的有效运作、提高经济效益是该法的主要目标，不便掺入过多的政策考量。因此，我国政府在从计划经济体制下对企业的全面控制向市场经济体制下对企业较少干预的转型的过程中，行政管理的治理惯性很容易使得产业政策而不是竞争政策成为政府的优先选择。笔者认为，20世纪80年代后期以来所表现出来的优先考虑产业政策的实际做法是造成反垄断立法滞后的重要原因。事实上，政府偏好产业政策的倾向不仅影响到我国反垄断法的顺利出台，还影响到反垄断法在将来执法中的被边缘化。为提高未来反垄断法在我国经济建设中的实际效用，必须对我国的产业政策与反垄断法进行协调。
考虑到我国当前所面临的经济、国际规则约束等情势，笔者认为，我们更应该倚重于反垄断法而不是产业政策。其理由在于：首先，我国既有产业政策并没有取得足够的成效。有学者就认为：“结果表明，除了基础设施建设领域以外，产业政策对竞争性产业成长的促进作用并不明显，并没有足够的证据表明产业政策重点扶持的竞争性产业获得长足的发展。而大量的事实从另外一个方面向人们展示了，得益于较为充分的市场竞争，一些并未纳入产业政策扶持范围之列的产业政策部门成长迅速。”[15] 即使在基础设施建设领域或传统的自然垄断领域，产业政策的现有成效也未必完全达到人们的预期。有学者就指出：“中国公用事业的垄断……既非行政垄断，又非自然垄断……我们只能将其看作为一种低效落后的制度安排。”[16]其次，即使既有的产业政策已经取得一定成效，在新的经济、制度背景下，产业政策的作用空间已经被大大压缩了。从前面提及的实现赶超目标的产业政策的具体措施看，无论是诱导性的产业政策措施还是强制性的产业政策措施，在世界贸易组织规则的约束下都受到了极大限制。财政补贴等诱导性的产业政策必然要受到反补贴规则的约束，而我国“入世”议定书中的一系列承诺使得政府不可能像以前那样随心所欲地确立市场准入的标准。再次，我国目前市场上危害比较大的几种垄断形式如行政垄断、行业垄断与我国产业政策的实施都有着直接或间接的关联。行政垄断无不是在打着实施产业政策、政府管制、发展地方经济等旗号下进行的，可以认为是政府运用宏观调控、产业政策或管制等调节经济手段产生的变体，其根源在于经济调控权力的滥用。行业垄断可以被认为是政府实施产业政策的直接结果或者至少是在产业政策的名义下得以正当化。行政垄断和行业垄断的规制既有赖于我国产业政策目标、理念和具体措施的调整，更有赖于反垄断法实施、行政管理体制改革等的综合治理。此外，我国市场范围的大小等因素也决定了我国不可能效仿日本、韩国走政府组织经济、全面施行产业政策的老路。
