三、行政行为的推定有效与行政诉讼举证责任的配置是否矛盾？

　　根据公定力的基本理论，除无效的情形外，行政行为在作出后、有权机关对其是否有效做出判断之前，具有推定有效的效力。那么，相对人提起行政诉讼的时候，就应当负有举证责任——依照合法提出的证据来否定行政行为那种推定有效的效力。但是，我国的行政诉讼法却做出截然相反的制度安排，这是否与公定力的推定有效互相矛盾？

　　首先，既然公定力是一种推定的效力，那么“推定”的内容为何？纵观当前对公定力内涵的理解，似乎学者们对这一问题并未引起足够的重视，或者虽有关注，但所涉不深。一般说来，有“推定有效”、“推定合法”、“推定合法有效”三种观点。其一，要明确“合法”和“有效”的关系。虽然合法与有效之间存在紧密的联系，但是两者的区别也是不容忽视的。一方面，合法是对行政行为的肯定性法律评价，其条件一般比较严格；有效则是对行政行为的肯定性效力评价，其条件相对比较宽松。另一方面，一般情况下，合法的行政行为都是有效的，而有时某些不合法的行政行为也是有效的[12]。因此，以上三种理解中，“推定合法有效”的观点忽略了两者之间的区别，予以排除。其二，公定力所推定的内容究竟是合法还是有效？首先要强调的是，公定力并非贯穿行政行为全过程的，其与确定力在特定时间点具有一个转化的过程。因此，此处所讨论的行政诉讼，是以尚未实现向确定力转化的行政行为为诉讼对象的（至于一进实现了转化的行政行为，则由撤销判决进行规制），故而仅限于相对人行使抵抗权并要求人民法院确定被诉行政行为无效而提起的行政诉讼。与“抵抗权仅存在于行政行为无效的情形中”的理解相对应，相对人所对抗的也只能是行政行为的“推定有效性”。综上，公定力的本来面目是“推定有效”而非“推定合法”。于是，“公定力摒弃论”者所认为的“既然已经推定合法，为何还要举证证明之”[13]的悖论就不攻自破了。

　　其次，“推定有效”会不会必然出现“推定合法”的理论困境？[14]前文已经指出，行政机关所做的行政行为，只要在作出时符合了基本的主体、权限、形式、程序等要件，就被推定为有效。但有效的行政行为并不一定就是合法的。这才引出了复议机关或者司法机关对该行政行为合法与否的进一步认定的问题。因此，原行政机关推定的对象和有权机关确认的对象分处于两个不同的层面，不应通过简单的推理武断地得出某种想当然的结论。