由于行政法制并不完善，在诸多的行政领域，还缺乏相应的法律规范。虽然我们已经制定了行政诉讼法、行政复议法、行政处罚法、国家赔偿法等行政法律规范，众多的行政法规、地方性法规和规章也为行政审判提供了一定的依据和参照，但由于行政活动的广泛性和变动性等特点，成文法难以对之作周密和稳定的规范，故而在一定的行政领域，仍然缺乏必要的行为规范，不仅使行政行为无章可循，而且也使人民法院的行政审判陷入困境：既要依法审判，实现行政诉讼法所确立的宗旨，又因为缺乏相应的具体法律依据，使法院的“合法性审查”无从入手，从而对一些违反“公平”、“正义”原则要求的行政行为束手无策。尤其是我国已经加入世界贸易组织，伴随着入世，大量的涉外行政案件也将产生，而由于我国涉外行政法律规范并不健全，在许多方面仍存有空白，法院的行政审判也就无法可依。笔者认为，有法不依固然是一种对法律的漠视，而无法可依则更显尴尬和无奈。

　　（二）部分规范过于陈旧使法律适用不合时宜

　　由于部分法律、法规制定并实施至今，已年代久远（如作为法律的《中华人民共和国户口登记条例》于1958年1月9日颁布并施行至今；作为国务院行政法规的《公证暂行条例》也于1982年4月13日起“暂行”至今），其中的部分规定只反映了当时社会的需求而不再符合当今社会的要求。但这些法律、法规只要不被废除或修改，其仍然合法有效地存在着，也仍然是人民法院在行政诉讼中对具体行政行为进行合法性审查的依据。但是，当今快速发展的社会使得人民法院如果再以这样陈旧的依据进行审判，就明显显得不合时宜了。

　　（三）部分规范的过于抽象使法律适用无统一标准

　　从现有的法律、法规和规章来看，有的规定过于笼统、概括和抽象，缺乏相应的可操作性。虽然，我们有相应的法律解释制度，但是现有的法律解释并不可能覆盖法律规范的全部，而且，有的法律解释（如行政机关为维护自身权力所作的有些行政解释）是否完全符合立法的本意，本身就令人怀疑。部分行政法律规范的这一状况不但给行政执法带来很大的随意性，也使行政审判工作陷入进退两难的境地。如以行政处罚为例，虽然行政诉讼法规定人民法院对“显失公正的行政处罚，可以判决变更”，但行政诉讼法实施至今，何谓“显失公正”，却无明确的法律规定和权威机关的解释。再如“滥用职权”将构成人民法院判决撤销具体行政行为的理由，但何为“滥用职权”，并无一个统一而明确的司法标准。

　　（四）行政规范的大量适用使行政权的优越性明显显露

　　行政机关制定规范的大量存在，使法院的行政审判不得不向行政机关有所倾斜。由于行政审判中，只能依据法律、法规，并参照规章，而实践中行政法规和规章的数量远远大于法律，许多行政行为又都仅仅是依照行政法规或规章作出的，并无严格意义上的法律作为依据。由于行政机关制定的规范，有可能会尽力扩大行政权力而随意限制公民权利，而大量的行政行为却都是依其为依据作出的。作为法院，不但不能对此规范置若罔闻，反而应当根据行政诉讼法的规定，将其作为审判的依据，甚至在没有法律、法规依据的情况下，法院只能依据行政规章进行判决，使本来只有参照地位的规章一下子成为了审判依据。这种大都以行政机关规范作为审判依据的状况，其结果只能是以行政机关的胜诉为结局。这也将行政权的优越性及法院受制于行政机关的现状显露无遗，因此，这也正是为什么“行政在司法面前，总有一种莫名的优越感”[14]的真正原因所在。