行政起诉制度的若干问题探析
张坤世
【摘要】 行政起诉权是现代宪政国家公民和组织的一项基本权利。由于现行行政起诉制度忽视起诉程序的纠纷解决功能，混淆起诉要件与诉讼要件，起诉证据规定不明确，当事人缺少最低限度的程序参与，已经不能完全满足保障国民行政起诉权的需要。应遵循诉权保护、程序正当、司法最终三大理念，走出“庭审中心主义”的误区，完善我国行政起诉制度。
【关键词】受案制度；起诉条件；程序保障
【全文】
法治的终极目标之一就是确认和保护公民的权利。保护公民权利的方式是多元的，但司法救济无疑是最基本和最重要的保障方式，一个纠纷能否顺利“进入”法院并获得公正的司法救济，是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。因此，各国普遍重视公民的诉讼权。事实上，保障当事人的诉权是近现代司法的最高理念或最高原理，是一个国家设计和运作诉讼制度的最高指导原则。[1]
保障当事人的诉讼权，首先要保障当事人的诉诸司法的权利，即起诉权，让任何人在其权利受到侵害或与他人发生争执时，都能够比较容易地诉诸司法。如果当事人的诉诸司法的权利得不到实现，那就根本谈不上公正审判请求权了。为使当事人容易地诉诸司法，在大多数国家和地区的行政诉讼中，只要当事人的起诉合法就能够产生诉讼系属的效果。我国《行政诉讼法》规定了比较高的起诉条件，并有严格的受理制度，这种制度设计不利于当事人诉诸司法权利的实现。在实行依法治国，建设社会主义法治国家的今天，有必要对我国行政起诉制度进行重新审视。
一、我国现行行政起诉制度存在的主要问题
起诉权又称裁判请求权，是指任何公民、法人或其他组织在其权利受到侵害或与他人发生争执时有诉请独立的法院予以公正审判的权利。它包括两方面内容，一是诉诸司法的权利，二是依法受理、公正审判请求权。[2]当事人起诉权欲从应然状态走向实然状态，其前提是当事人的起诉，并由此而引起诉讼系属。如果法律对当事人的起诉规定了很高的条件，“门槛太高”，那么，即使纠纷具有可诉性，也难以“进入”法院，从而使起诉权这一当事人的程序基本权利得不到保障。我国《行政诉讼法》以及最高法院的有关司法解释就起诉条件、起诉状和法院审查等内容作出了规定，明确了我国行政起诉制度的基本内容。这些规则对规范原告起诉和法院立案审查工作发挥了积极作用。尽管立法和司法已取得很大成绩，但“起诉难”的问题仍未完全解决。2007年我国法院共受理一审行政诉讼案件101 510件，仅占全部一审案件的1.83%。实践中，行政诉讼案件收案数量偏低，“行政争议不少，但起诉到法院的少”，且各地发展不平衡，这与现代社会政治、经济的快速发展，法律调整关系日益广泛的现实非常不协调。如何切实保护行政相对人起诉权，仍是一个时期法院必须下大力解决的问题。[3]
