我国检察机关领导体制的反思与改革

　　引言

　　长期以来，我国的检察制度一直就处于争议的漩涡之中。作为检察制度重要内容的检察机关的领导体制，[1]也一直处于不断的调适过程之中，直至现行宪法确立的双重领导体制才保持了相当的稳定性。[2]尽管如此，现行的双重领导体制仍然一直饱受包括从事检察工作在内的诸多学者的批评。[3]学者们纷纷将批评的矛头指向在现行的双重领导体制下因检察机关的人、财、物主要依赖地方而无力有效抵御来自地方政权的干预和检察机关的活动经费无法得到有效保障等严重弊病。[4]学者们的批评不无道理，但在我们看来，这种批评显得有些肤浅，甚至有些“委屈”了地方政权，因为这种批评没有准确地认识到产生这些弊病的真正根源，而将责任一揽子地全部归结到地方政权身上有失客观公正。本文试图从我国检察机关领导体制的应然和实然之间进行理性的反思，从中发现问题的真正症结，进而获取我国检察机关领导体制改革时可资利用的智识资源。

　　一、应然：以公共产品理论为分析进路

　　在我们看来，在宪政的知识谱系中，公共产品理论为科学处理中央与地方关系问题提供了最重要的智识资源。同样，公共产品理论也适用于检察机关的领导体制问题上，因为从根本上而言检察机关的领导体制问题与中央与地方关系是乃同一个命题，或者更准确的说，前者是后者在检察制度上的一种集中体现或缩影。

　　公共产品理论认为，社会产品可以分为私人产品和公共产品。其划分标准是产品是否具有排他性、竞争性。私人产品具有排他性、竞争性，完全可以依靠市场提供，公共产品则具有非排他性和非竞争性，因而只能靠政权机关提供。由于公共产品之间的性质不同，受益范围也就不同，因此提供公共产品的主体也就不同。有些公共产品，各社会成员均可享用，受益范围是全国性的，如国防等，这样的公共产品应当由中央政权提供。有些公共产品只能由某一区域内的居民享用，受益范围具有地域性，如公园等，这样的公共产品应由地方政权提供。因此，根据不同公共产品的受益范围，将供给不同性质的公共产品的任务在中央政权与地方政权实现合理分工，使二者各司其职，互相配合，最大限度地满足人民对公共产品的需求。

　　判断我国检察机关从应然意义上应实行什么样的领导体制，我们必须首先准确把握我国创设检察机关试图给人民提供一个什么样的公共产品以及该公共产品的受益范围，进而明确供给该公共产品的责任主体。我们可以通过对我国检察制度理论基础和我国检察机关的职能定位的考察中得出答案。由于历史的原因，我国的检察制度深受前苏联的影响。列宁的法律监督思想构成了我国检察制度的重要的理论基础。列宁的法律监督思想主要包括：社会主义国家的法制应当是统一的；为了维护法制的统一，必须有专门的法律监督机关；第三，检察机关必须独立行使检察权，不受地方的干涉与影响；第四，为了保证检察权的独立行使，检察机关必须实行自上而下的集中领导即垂直领导的体制。[5]从上述我国检察机关赖以存在的理论基础看来，我国之所以创建检察机关，也希望通过检察机关行使检察权履行来维护国家法制的统一。从新中国历部宪法和检察院组织法的关于检察机关的职能定位上来看，也能够得出相同的认识。[6]根据公共产品的理论，维护国家法制统一这一公共产品的受益范围是全国性的，供给者应是中央政权而非地方政权。因此，我国检察机关应隶属于中央政权而非地方政权。因此，我国中央政权应对各级检察机关的检察业务、人事、财政等方面实行自上而下的垂直领导和管理。