比较看来，比政治正当性加固更面临挑战的是行政权的道义正当性加固。在社会契约论上，人们创设或选择政府，初衷是把自己的安宁托付给一个勤勉尽责的“夜警”，却也极可能造就一个凶悍暴戾的“狱卒”。这种尴尬，一方面是因为任何控权机制都不可能细密到极致地控权（因为绝对的控权意味着剥权，剥权则意味着无从保权），另一方面是因为无论行政主体在学理上如何被定义为超越个人意义的组织、机构，最终的主体行为毕竟要通过具体的人来完成——而人毕竟是自私的。如此，在以自私的人为核心因素的行政主体与同样自私的相对人之间，关系紧张、存在矛盾问题是不可能期求彻底消除的，只能最大限度地舒缓、消减、抑制在一个可以理性共存的界域——这个界域我们姑且称之为“和谐”，这种具有理性制衡特点的并存状态也是实现行政监督的必须。正是基于上述多少令人沮丧的事实，人类社会创设了行政法，以维持行政权道义正当性的底线。但是，基于“无无私之人”和“无无缺之制”的判断，行政权的道义正当性时刻处于良知拷问中，而制度的过于粗疏、失恰，则为权力寻租提供了捷径。现实中，腐败案件、官场潜规、部门利益、官商勾结等灰色语汇充斥，市井公众则望腐兴叹、默认潜规、迎合强权、放弃操守，直逼伦理底线。行政主体的个别顽劣或行径不端，极具漂黑和放大效应，体制性的无视和低能则构成变相纵容，仿佛是行政主体“速制”着自身的蔑视者、鄙夷者、质疑者甚至敌视者，使得行政双方关系渐入僵局。行政权是建立在公众信赖和利益托付之上的，任何权力寻租的行径或企图，哪怕只是偶尔和极少，都足令公众百倍警觉，这种寻租看似贩卖了不属于谁的利益，实则触动了所有人的利益。在公众“谁动了我的奶酪”的道义追问中，行政双方关系即便不以令人震惊的极端对峙形态出现，相安无事的安定也不是和谐——前者固然违背了行政营造安宁秩序的初衷，“沉默的大多数”（王小波语）则是相对人缺位情形下行政监督机制的乏氧。

　　从社会契约论和人民主权原则出发，现代社会之公权力，更应该是一片荫及民众的茂林嘉卉，它的正当性生成于民主土壤、存活于制度藩篱、证认于阳光空间。否则，权力就具有榛莽劣根，权力就随机旁逸斜出，权力就值得深度狐疑。关于行政权正当性的制度建设问题，同一切上层建筑存在一样，确实不是一蹴而就的，有待经济基础之夯实，也有待法律文本的技术化完善、校正、佐注，内容之冗繁不是有限文字可以囊括的。不过，基本的、显见的、颇为诟病的、紧迫的问题不应该被长期搁置，不应该成为行政法乃至宪法理论和实务界的“长期焦虑”。这类制度性问题大体包括（如前所述，本文这部分提及的问题大多是关联性话题，只是考虑问题量级不同分述在不同部分）：与民主“向度”逆反的“自上而下”的“少数人选少数人”的用人制度问题，以及由此滋生的卖官贩爵等恶劣问题，直逼权力民主正当性、道德正当性底线；作为国家良心守望者存在基础的司法独立、司法中立被“包养化”、“入伙化”、“差役化”问题，很大程度上导致“运动员”与“裁判员”混同，不能够对不具备政治正当性的行政权给出“参赛资格不适格”的裁判，以及难以吹响对丧失道义正当性行政权的“罚哨”；作为权力正当性认证规则的行政公开、信息公开、官员私产公开以及量级更大但“同质”的执政党党务公开等问题，更多地被文本规范中的“但书”条款自否，“不公开”情境下罚则设置过轻和诉讼可行性等问题，让正义成为看不见的正义，也靡费着“阳光防腐”的宝贵机会。

　　（二）权利保障的乏力

　　作为行政法的核心目的，相对人权利保障是一个永恒话题。这是因为，无论按照自然权利学说，还是按照法律实证主义，行政法上的相对人权利都是一个终极性范畴。2004年国家《宪法修正案》增补“人权条款”后，基本权利高于国家的价值地位被默认，权利保障与国家义务的实定化被赋予了新的规范内涵。具体到行政和行政法，权利保障理念不断提升，大量体现对相对人主体地位尊重的行政法规范颁行，具有人文关怀的柔性手段广泛运用等，都标明中国的行政和行政法正在走向权利的时代。但是，反思各类公共事件，细剖政出多门的行政规章，检讨行政实践中近乎“荒唐”的个案，我们很容易发现权利保障在制度上的短臂，尤其是权利救济途径的狭窄、闭塞。例如，颇受媒体关注的“处女嫖娼案”中[17]，囿于《国家赔偿法》，法院未予支持原告500万元的精神损害赔偿，而是按照国家上年度职工平均工资水平确定公安机关应予赔偿的数额——74.66元。从诉求与判决的两个数字的强烈反差中，折射出国家赔偿法律对相对人权利完整性的忽视——一个行政相对人人格权意义上的隐私维护权在粗暴的行政面前是可以通过日工资折算的。除了实体法律规范的欠缺，直涉相对人尊严、民主行政、科学行政内涵的正当法律程序原则的迟迟缺位，客观上也使行政主体秉持权柄大肆贩卖“公共利益”的“羊皮纸”，随意租售手中的“自由裁量权”。“作为外部监督机制的司法审查被认为是保护个人自由和权利的坚强堡垒。没有司法审查的有力保障，行政法治就是一句空话，个人的自由和权利就缺乏保障。”[18]但是，政治工具附庸化的“司法独立”、抽象行政行为与内部行政行为的可诉性障碍、违宪行政行为审查制度的虚置、行政公益诉讼制度的缺席等诸多深层次问题，一直是横亘在相对人权利概念与权利实现之间的高墙。或者是由于缺乏司法裁量的终端权威评价，或者出于对与行政机关有着编制、人事、财务等千丝万缕联系的法院中立性的怀疑，相对人在权利受损时通过所谓体制外的诉求途径寻求权利修复便不足为奇，而这种体制外的诉求途径正是典型的行政双方关系不和谐的表现：群体上访、对峙甚至冲突。权利保障的短臂，权利救济渠道的狭窄与闭塞，严重摧残着行政双方和谐共处的价值体系，让和谐找不到理由。

　　（三）权力控制的失序

　　随着经济社会逐步发展，行政权力的日趋扩张成了必然趋势。从权力属性看，行政权本身意味着一种支配力量，行政主体在享用支配权的同时具有同等职责（义务），理论上可以防范权力滥用和权力懈怠，事实上则可能导致职责权力化。“行政主体有依法行政之义务，公务员个人行为亦应诚实清廉、勤勉谨慎，然并无对应权利之人，盖此等义务纯属职务义务而已。”[19]权力天然地具有扩张性，而源于权利让渡形成的行政权与让渡者又是分离的，便极易异化成侵凌公民权利的凶器、行政专制的权杖、催化腐败的酵母，使得行政双方的和谐关系时刻处被强权颠覆的危险中。因此，“控权”便不仅是一个具有宪政价值和人权寓意的话题，也成为维持行政主体与相对人关系和谐的关键。近二、三十年来行政实践回应了“控权论”，责任政府、有限政府、服务行政理念日渐畅行，对行政权的立法控制、司法控制和内部控制也日益得到强化。但是，传统“工具论”的表情依旧没有彻底转换，在行政实践中则“变脸”为形形色色的官僚主义、政客逻辑、话语垄断。十九世纪英国历史学家阿克顿勋爵曾昭示世人：“权力趋于腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”[20]随着行政权的日益扩张，权力资本的增值功能伺机而作，权力异化机会增多，制度疏漏则助纣为虐，近年来腐败案件高发的态势就是明证。面对肆意的权力滥用，一般公众显然可以发出“偷一头牛和贪污相当于同样一头牛的公款为何遭遇不同的刑期”的疑问，专业人士则把目光投向司法独立、民主竞选、新闻自由等深度空间。比较突出的是，在权力的扩张中，以运行方式灵活、范围幅度模糊为特点的行政自由裁量权，时常假借同样模糊但堂皇的公益标签寻租，给法律评价的明晰化和带来了新的挑战。例如，在时下的金融危机中，地方政府采取技改投资、资金拆借等方式“保增长、保企业”已不鲜见。姑且回避开此类行为的法律授权问题，单就决策过程而言，多是经过一两次所谓的“市长办公会”或“书记办公会”，主要是“一把手”的意见主导会议，动辄几百上千甚至过亿元的“救企”投入旋即完成。这种调用巨额公共财政资金的行政给付行为，民意基础仅仅是地方人代会上代表们带着荣誉感鼓掌通过的 “数字打包”式的年度预算草案，事前评估程序仅仅是有关官员一两次企业调研或下属汇报，事中决策机制仅仅是几个主要官员的表态、点头，事后追踪问效仅仅是受益企业在《统计法》的微弱约束下誊写的经济运行报表。这种可以无度掌控的自由裁量权背后可能隐含的官商勾结造成的公共资源巨大浪费的风险，难道仅仅基于对个别或部分政客的德行信赖与智识高估就可以避免？这种携带着巨大道德风险和经济风险的专制式行政决策也许符合实质正义，但密谋和专断的正义总会令人生疑，至少会招来更多没有受到公正评估就被排除在“保增长、保企业”嘉惠之外的所有其它企业的怀疑——这就预设了广义相对人与行政主体之间的隔阂。这种隔阂背后，则是《预算法》的虚置、独立审计制度的掣肘、民主行政的标签化等具体制度问题，以及行政官员特别是正职官员公开竞选、差额选举、罢免制度、问责制度等诸多宪政层面的问题，还有舆论监督受限、民意诉求渠道堵塞，以及本土文化上小农经济和宗族谱系圈养的人身依附观念等复杂问题。所有这些，在现实中又构成对一些政客专制独裁倾向的默认、纵容、嘉许或奴性支持，让制度“控权”在“一把手”监督这个命门上尴尬不已。此外，各种行行政主体之实而冠以“党派”、“社团”、“事业单位”、“群众组织”、“公共企业”等名号的组织体，公开或变相地、单独或联合地掌控着巨大的公共权力资源，游离于“控权”机制之外，成为制造行政双方关系僵局的元凶之一，衍生着“医闹”、“学术造假”、“卖粮难”等诸多社会问题。更为重要的是，“控权”失序导致的社会道德谱系严重乱码化，一方面加剧着权利正当性诘问之下的行政对峙局面，一方面使“不道德的和谐”失去了道德存续可能性。“控权”失序情形下，万能的权力使得权力本身添附了炫示资质、评介功能、标高作用，于是靠贿买、取悦、奴性换取的权力登堂入室，大批具有精英智识的自然人人才在权力主导型的职业选取中遭遇“劣币驱逐良币”规则生成和价值漂黑，并在岌岌可危的滥权危局和龌龊不已的罪案真相中保持着集体缄默，权力幻影之下的“事业”朝阳同时步入物欲装裱之下的人性黄昏，“不当得利共同体”呈现“集团性道德缺失”，精英人才在终极价值观上集体走失则构成民族民主进化史的“减挡”。 当身教失真，言传就是说谎。权力导向型社会的“权力职业化”、“职业精英化”、“精英巨奸化”，首先使得权力秉持者自身身教失真，势必造成全社会德育教化失语。以家庭启蒙为主要形式的道德传承纵轴在权力秉持者自身的身教谎言中折断， “识时务者为俊杰”的媚俗型主流文化观则让道德滑坡在“精英示范”下呈现横向倍增效应。在随处可见的“权力增值”成功个案示范下，具有趋利本性的人——公务员、商人乃至农民等社会主体趋之若鹜，形成了以反市场规则为基本范式的所谓的“潜规则”，市场化的资源生成机制和交易机制遭遇侵蚀，实体经济遭到破坏，方法论沦落为“官术”精研和“诈术”交流，社会信用严重缺失，社会价值谱系严重“盗版化”。如此，在缺乏道德母语的情境中，行政主体与相对人关系的和谐语言便无从说起。