3．权力可控性搭建的秩序框架

　　和谐关系的基本性状呈现着一种良性秩序轮廓。在“权力（利）不对等”和“权力扩张性”等判断下，彰显“控权”主旨的现代行政法，成为行政双方和谐并处的秩序守持。“行政法是控制国家行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力行使的原则，以及为那些受行政行为侵害者提供法律补救。”[16]控权论认为，在任何国家，行政权力都是强制他人服从的权力，行政权本身是无须行政法加以保障的，需要保障的恰恰是作为弱者的行政相对人权利，行政法存在的原因就在于行政权力的存在及其运行有可能损害他人的利益，需要行政法来加以控制。基于公知的人性假定，阶级国家与社会契约论上的国家面临着同样的公权力拷问：这种权力已经先天生发于它赖以寄身的主体的经济主导性，过多的法律保障是在维护什么还是怂恿什么？“控权”于是成为行政法的基本命题。近年来国内颇受瞩目的“平衡论”，主张行政法在实现其监控政府权力、保障相对人权利、提高行政效率、促进社会公正等多重价值目标中，必须统筹、平衡、协调各种可能相互冲突的因素。也许“平衡论”的求全初衷很难全然实现，但这种理论的出发点却难能可贵：这种理论认为在行政实体法律关系中，权利义务的不对等性明显地表现为行政主体处在优越的地位上，同时期望通过控制行政权而实现行政双方权利义务的总体平衡，这体现出行政法的精髓所在。至此，在“管理法”、“控权法”、“救济法”、“关系法”、“平衡法”等不同语义表述中，行政法的控权羽翼日渐丰满，为构建和谐的行政双方关系搭建着秩序框架，提供着衡平规则。

　　（三）行政双方和谐相处契合实践瞩望

　　依唯物史观，一切社会关系中生产关系即经济关系是最基本的，其它诸如政治、法律、伦理等关系则是从属的，但也存在反作用问题——藉此，我们在探讨本论题的时候便不至于陷入臆想和消沉。在社会主义初级阶段的中国，市场主体之间平等、互助、协作、诚信、守法，和谐的经济关系正在形成，构建和谐的行政双方关系成为历史必然。行政实践中，旨在提供公共产品、实现社会公平、实施有效管制、加强宏观调控的公共行政模式日渐畅行，强调多元和参与的公共治理理论肇兴，大量带有命令和强制色彩的管理手段向开放、协商、参与等软性治理方式转变，公共行政奉行的法制、服务、效率、责任原则为实现行政双方关系和谐提供了理念支撑和价值导引，也给传统“工具论”上的行政双方关系僵局找到了解决端口。行政立法方面，凸显权利价值和权力控制的程序、实体立法不断完善，“软法”在理论和实践上被推崇和探索运用等等，都为失衡的行政主体与相对人关系营造着多维的平衡机制。关注实践，确会时常遭遇诸如“瓮安事件”之类的窘迫话题，但这何尝不是另一种实践回应？这类“负面事件”带来的社会关注、真相追问、问责声讨、热点讨论，除了普通大众对酷吏政治、警察国家的本能憎恶与戒备，本身就是一种难得的权利觉醒、进路倒逼和机制警策。这也是一种密集的“负营养”——当然这种“负营养”的提取代价过大，不值得庆幸。

　　小结

　　即便是在“权力扩张性”、“人性之恶”和“行政双方权利义务不对等”等判断下，行政双方之间依旧存在着和谐共处的法治基础——行政权的正当性是前提，行政和行政法对相对人权利的终极维护是价值所在，行政法的“控权”机制则维系着基本秩序。但是，现实情境并没有描摹出一副行政主体与相对人之间“夜警巡更”或“保姆育婴”般的安宁，相反却屡爆行政对峙事件——这也是我们不得不继续下一个话题的原因。

　　二、支撑行政主体与相对人之和谐关系的制度缺失问题

　　权力正当、权利保障和权力控制，成为支撑行政双方关系和谐形态的法治三足，任何一个支点的偏离或缺失，都足以颠覆这副本来呈现“斜姿”的关系架构。“杨佳袭警案”中，杨佳对警方合法盘查的本能抵触表明他内心一定偏执地认为警察和警察行为是可恶的，这种犯罪人格无疑源自他对自身生活经验的偏见总结或对公众舆情的片面汇总，但也透露出一个社会理性人对警察、警察机关权力正当性的错觉。“瓮安事件”中，死者家属和亲友轻易地被一些别有用心的人挑唆利用终至酿成公共事件，这种“轻易被利用”的群体要挟，除了表明个别人市井心理、逐利本性的随机发作，也有当事人对死者死亡真相知情权——这种主体权利被忽视的预设。“钉子户事件”中，“钉子户”几近“作秀”的坚守对峙，除了借助媒体和舆情寻求社会道义上的支持，也暗含着对强势权力操控下正当诉求渠道的无奈与避走。言及行政双方关系的不和谐，除了蓄意制造的敌国行为，尽可个案发挥出万千情由，却几乎完全可以归类到上述三个制度支点（或其中之一、之二）的偏离、缺失、错位、虚置。当然，制度的缺失绝不是一种文本技术缺失，根本缺失肯定在于制度根植其间的土壤：经济、社会、文化的土壤。制度的缺失也绝不仅仅是一种文本缺失，从理念到原则，从实体到程序，从事前预防、事中监控到事后补救，都可以圈点一二。但是，制度缺失的检视之于行政双方关系，毕竟是最直接、最现实、最奏效的展开路径，因此有必要单独提及——且不表明笔者对相关根源性问题的忽视。在制度层面上，如果我们尚且认同行政权是这样一种强势的权力，行政是这样一种无所不用其极的手段，行政法是这样一种关乎宪政主旨的规范，那么就必须扎牢权力正当、权利保障和权力控制这三足，绝不容许半截假肢替代。由于权力正当、权利保障和权力控制问题是交织关联、互为因果的，任何单个问题的解析都难以独善，因此以下的分述难免逻辑重叠。

　　（一）权力正当的瑕疵

　　对于构建和谐的行政双方关系的正义基础——行政权的正当性尤其是政治正当性，在中国当下自然无需多语。因为经由民主革命建立的人民政权本身就是国人最大的合意，人民在民主普选的基础上选派代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，并选举产生国家机构，体现了人民主权原则。但是，现代代议制普遍采行的间接民意表达机制的局限性，代表选举在利益动机缺位前提下的形式化，代表素质低下和意愿表达机制不畅，人大监督的“橡皮图章”化，以及直接导致行政主体权力正当性“含金量降低”的机关正职领导人差额选举范围狭窄、正式候选人协商确定比重过大、公开平等竞选不被倚重等等问题，除了反映人类社会民主政治建设任重道远，也是行政权在政治正当性论域永临的难题。对此，我们瞩望中国宪政运程一路风顺，也对旨在加固权力正当性基础的“民主行政”、“行政民主”等实践探索寄予厚望。