依以上言路，“行政主体与相对人之和谐关系”就不会失语于“警察与小偷之间何谈和谐”之类的诘问：治安管理行为在公安局与广义相对人之间营造的安宁秩序，警察依法履职与相对人伏法就范共同呈现出的对法治尊严的敬畏，公安机关“罚教结合”惩处相对人发挥的预防作用，以及此间体现人权尊重的申辩程序的运用、体现实质正义和形式正义的处罚结果被相对人诚服接受等，贯穿在行政双方在法治秩序之下的正和博弈中，并未背离法治的预期，也未背离和谐社会的安宁追求。相反的情形，如警察刑讯逼供，警匪沆瀣一气，扒手伺机蓄意恶性报复警察等典型的“不和谐”，则不是“警察与小偷”的天然角色使然，也不尽是“人性之恶”一端造成，制度性问题应是主因。现实中确也存在着类似“刁民扰政”造成的不和谐，但大众心理上对“酷吏”的嫌恶则远胜于“刁民”，这不应该被指责为偏袒，因为公众的一致袒护或责难本身便呈现某种正义直觉。尽管行政双方关系的不和谐总会以相对人反管理、反规约的形式呈现，但就行政维持社会秩序的“本能”而言，源于相对人逐利本性或政府低能造成的秩序混乱本属行政管理能力问题，与本文主旨实不搭界。

　　（二）行政双方和谐相处的法治基础概说

　　任何可以和谐共存的矛盾体之间都存在着某种价值依归，或称之为矛盾的统一性、共同的价值取向。一般认为，行政主体与相对人之间的法律关系具有一方主体恒定、双方权力（利）不对等、双方权利义务不可处分（行政合同例外）、双方权利义务具有相对性和统一性等特点，其中“双方权力（利）不对等”特征最为显著。实践中，大量存在的行政服务关系、行政指导关系等，由于行政双方利益高度一致性而呈现出融洽状态，首先从实证层面排除了“权力（利）不对等”必然导致关系双方不和谐的武断。依社会契约论，人们让渡自身权利给政府，该契约本身就是要设定一种“权力（利）不对等”的关系模式，以便政府得以完成好受托的事务[⑦]。恰恰是行政双方“权力（利）不对等”造成的“关系斜姿”，维系着公权力与私权利、公共利益与个人私利、社会安定与个人自由之间的平衡生态，功能指向当然的和谐状态。不过，毕竟“权力具有非平等性，以命令与服从构成的轨迹运行。”[⑧]是什么支撑着这种表面上“倾斜”的行政双方关系不沦落为强权胁迫之下的失语、私利交换之下的媾和、撕毁契约之后的革命？这个支撑体系就是内蕴其间的法治鼎足。

　　1．权力正当性构筑的正义基石

　　“和谐”起码意指关系双方互不敌视。在行政双方间，基于权源基础和权力效能（维护公益、秩序），自然不存在行政方敌视相对人的逻辑[⑨]——这种“敌视危险”主要来源于相对人，而行政权的正当性则成为阻却这种“敌视危险”的正义标线。一方面：作为一个与“国家”、“公权力”有着诸多语义重叠和价值牵连的公法范畴，“行政主体”和“国家”、“政府”一样确不完美，但人类社会迄今还没有发现更好的能够帮助人们逃离“霍布斯丛林”的组织体或组织模式，这可能是人类历史迄今最无奈的选择。“一个合法的法治社会应基于人民的同意，这种同意应建在人们为建立政府而达成的社会契约中反映出来。”[⑩]事实上，人们之所以同意或合意将自身的部分权利让渡出来交给政府，并不是谁天性中有被管束的癖好，自由约束或权利克减无论如何都不是一件让人倍感舒坦的事情。但是“你的权利止于我的鼻尖”这句古老法谚，也道出了私权利冲动需要公权力抑制的无奈。张扬着民主精神和浪漫情怀的社会契约论，为国家权力假定了合理权源，预设了公权力存在的政治正当性（或曰民主正当性），从而使权力赢得了被尊重的可能。正义地衡量，如果权力不是暴力篡夺、秘密窃取或讹诈诓骗而来，如果权力确是经由全体人民自愿举手表决或由衷委托的代议人勤勉忠实履职代授的，人们就可以善良地假定国家或政府不是伊索寓言中“分肉的狐狸”，也不是曼瑟·奥尔森描摹的“坐寇”，权力就没有被抵触的借口，更没有被仇视的理由[11]。这种行政权力的政治正当性，在社会主义中国无需赘言。另一方面：就功能而言，“行政系达成‘国家’存立目的之最重要手段，行政之运用并非单纯执行法律，并负有形成符合社会正义之生活关系、规划及推动基本建设、引导及维持合于公意之政治发展等任务。”[12]无论现代行政如何难于定义，其功用均指向公众福祉。恰恰是这种公共福祉的功能指向，使得具有政治正当性的行政权，又披上了一层道义正当性的外衣。事实上，马克思主义对原始共产主义和最终的共产主义之间的无政府主义的反对，也可以被认为是对基于社会经济关系主导性建立起来的国家、政府、公权力体系必然性、正当性的认同。行政权的政治正当性、道义正当性，实乃行政权的合法性、合理性，构筑着行政双方和谐共处的正义基石，也是行政双方关系和谐话题的逻辑起点。否则，在一个欠缺权力正当性的国度、区域或历史阶段，尽管强权也能营造出政府与民众之间万马齐喑般的“太平”景象，却绝不能被认同为“和谐”——就像谁也不会认同历史上的“伪满”政权与民众之间的表面安定就是“和谐”一样。

　　2．权利保障性提供的价值依托

　　“公民权利至上是现代宪政以及行政法律制度设计的逻辑起点，现代法律制度的目的就是为了维护公民权利。”[13]作为一国法律体系中最重要的宪法部门，行政法在维护相对人权利方面的价值指向不言而喻，现代行政服务角色的定位更验证着这种价值担当。与此同时，“如果行政权力的膨胀是现代社会不可避免的宿命，那么为了取得社会的平衡，一方面必须让政治充分反映民众的意愿，另一方面在法的体系中应该最大限度地尊重个人的主体性，使他们能够与过分膨胀的行政权力相抗衡。”[14]可见，行政和行政法上权利价值的倚重，本身又成为维系行政双方关系和谐的必须。即便行政或国家的存在确实潜藏着对“暴民”的提防，但是“公共权并不总是作为社会成员的权利的‘敌对者’而存在的，凡是在公法权利发达的地方，公共权力通常是作为‘友善的合作者’而存在。”[15]这种“友善存在”作为调和阶级矛盾以维持统治永续的手段，通常以“服务行政”、“福利国家”等公共行政形式呈现，这正是“工具论”的价值回归——尽管这种回归显得无奈。言及相对人权利保障在行政双方关系中的尊崇地位，可能容易造成“偏袒相对人、苛求行政主体”的错觉，果真如此毋宁将“相对人权利”放置在“人权”语境中；或者说，“相对人权利”这个特定概念之所以值得倍加推崇，是因为包括所有行政主体和它的雇员（成员、职员）在内，都是现实或潜在的行政相对人，都具有现实或潜在的相对人权利预期。总之，现代行政法固守的相对人权利这个目标，成为行政双方和谐相处的价值依托，或内在动因。