浅论中国国家结构形式制度的缺失与修缮

　　一　问题的提出

　　中央与地方分权以及地方自治问题是最典型的宪法问题之一，也是国家治理的重要课题之一。而在中央与地方关系基础上形成的国家结构形式直接关系到国家职能的实现，关系到国家的统一和分裂，其是宪法对国家权利进行配置的重要方面，是宪法对公共权力进行纵向配置的形式。它们涉及如何适当配置权力与资源以实现中央权威与地方自治的最佳平衡，以及国家如何在激励地方创新的同时确保消除地方保护主义和其他不利于国家政令统一的现象。对此，许多国家的宪法与法律都扮演了核心角色。而中国实施近代政治制度较晚，在宪法的制定者的理念里，没有意识到中央与地方分权问题重要性。而当下中国的宪法学人也稍少顾及这一问题领域的研究。[1]

　　中央与地方权力配置缺乏统一和严格的法律规范，这种状况往往导致中央与地方关系的混乱和政府资源的浪费，一方面中央的宏观调控能力比较薄弱，另一方面地方保护主义影响了全国统一市场的形成和发展。这些问题集中是控制与反控制、放权与收权的矛盾。从我国现代化转型过程来看，中央与地方之间存在着这种客观存在的张力正在为我国政治体制改革提供一个巨大的历史契机。

　　中国是世界上人口最多的国家，土地幅员广阔，不能期待以中央一隅来有效治理全国。我国一个省的人口与土地，在世界上已经相当于一个中等的国家。可以想见，中国的治理是一个艰巨而复杂的任务，仅在2008年的一系列的民族骚乱事件[2]，我们就不得不沉思为何民族关系并不平和，整体性的中央与地方关系治理更是如此。三十年来在我们埋头追求经济发展的同时，各种隔膜和隐患却也在累积。中国过去没有一个根深蒂固的法律传统来督促或监督中央与地方关系的法律化，也就是说中国在主观与客观的法治角度，还没有因应这种关系调整或严格贯彻的条件。由上述的种种“宪政现实”，提供了我们检讨中国宪法有关中央与地方权限问题，是否达到了必须再思考的动机。当一个国家起步迈向现代化时，特别是当它通过市场经济迈向现代化时，这个国家的中央与地方关系几乎将不可避免地陷入两难境地。如果处理不当，易于导致种种社会冲突，陷现代化进程于深刻的社会危机之中。因此，我们必须在中央权力与地方权力之间保持一种精心设计又巧妙安排并具作性的平衡，从而依法建立一个在目标和行动上有效率、有内聚力的中央权力和受之领导的有效率、有向心力的地方权力。本着这样的认知，来检讨中国现今中央与地方的宪政关系，便会有极大的意义。今后中央地方彼此的权限，应尽可能地在宪法的位阶上加以明确界定，并成为宪法保留的宪法制度。