迄今为止，法律制度的生成方式有两种：一是非自觉的创制方式；二是有意识的创制方式。与此相应，法律的创制方式也有两种：一是认同式——将人类自然成长的制度规范直接纳入法律的范畴；二是创立式——通过法律制度的创设引导人们的行为达到预定的秩序状态。循环经济作为中国未来经济社会发展的方向，其制度生成不可能是或者更确切地说主要不是自发的，而是立法者有意识创立制度的过程。这样的立法，目的在于通过新制度的运行重构社会关系，将人们的行为从非循环经济引导到循环经济的轨道上来，这便在客观上要求法律承担起创造条件促进循环经济发展的任务。这样的法律制度创设，一方面对制度选择的价值判断和功能预设提出了明确的要求；另一方面也对制度的外在形式作出了限定。笔者以为，以和谐为价值判断标准、以综合决策为功能的中国循环经济立法应该是规范协同的制度体系，其制度定位应包括以下几个特点：
1. 循环经济法是“政策法”
循环经济立法缘于新的利益需求，而这种新的利益需求是随着社会的不断发展而产生的。因为“利益是经常地、不断地发展变化的，作为利益的制度形式，法也随之发生量的或质的改变。而法的产生、内容、本质和发展在随着利益的变化而运行的过程中，利益本身也在向法律利益转化，并随着这一运行过程在形式和内容上不断地发生法律权利的种种变化”。[26]在中国发展循环经济的新的历史阶段，产生了将因此而形成的各种利益关系转化为法律上的利益的需要。但是，需要转化的各种新的利益，与原有法律利益的关系确实需要慎重考虑。在笔者看来，因发展循环经济而产生的新的利益并不是要从根本上排斥或者消灭原有的各种法律利益，而只是要对原有的利益进行新的排序，在法律上重新界定原有利益与新利益的边界，或者对原有利益进行不同程度的限制，如对绝对所有权加以保护环境资源的限制、对经济决策权增加将资源与环境因素纳入决策内容的限制等。这种利益，既不是单纯的环境保护，也不是单纯的经济与社会发展，而是“经济——社会——环境”的综合利益考量。循环经济立法的制度形式要求多元价值并存沟通，以求得不同利益诉求和不同价值取向之间的调和与兼容。这样就要求立法者以一种重实际、讲实效的务实作风，针对当前的法律问题，根据有关的法律政策，制定适宜的规则或解决方案。循环经济立法作为一种创制型立法，需要对与发展循环经济有关的各种利益进行确认，而这种确认既涉及政府的职能转换，又涉及政府与社会、社会与个人、政府与个人之间利益的重新调整。在这种情况下，循环经济立法所能做的就是以蕴涵着新的发展理念的新政策作为判断标准，对旧的发展理念和政策实行校正和调整。可以说，循环经济立法的制度和规则，不应该源于概念，而应该源于政策。
目前，我国学术界在循环经济立法的名称问题上存在较大争议，[27]笔者以为，这种争论虽然在某种程度上表达了研究者的立法目标期待，但也有混淆立法的技术性选择与实质性内容定位的关系的嫌疑。至少从现有的论证中我们可以发现，有人是具体指称某个法律文件，有人概括指称整个循环经济立法，还有人指称循环经济立法体系。在笔者看来，如果不能统一讨论的对象，这种争论并无实际意义。从技术层面讲，不论专门的循环经济立法采用什么名称，它都只能对发展循环经济的一般性问题作出规定，体现国家对于发展循环经济的战略决策，因而它在本质上也还是一种政策性立法。
2. 循环经济法是“综合法”
循环经济立法虽然与传统的法律部门关系密切，但它并不是对传统法秩序的一种补充或点缀。可以说，循环经济的发展证明传统法学已经受到社会发展所带来的制度更新和观念更新的挑战，不仅近代法律中的私法自治原则、概念法学以及法律部门划分的理论无法适用，而且一些现代法律思想如环境保护优位、污染控制为主、资源保护与开发利用分别立法等也受到了质疑。如果以发展与环境综合决策的观念来评价我们过去的法律，应该承认分隔决策与分隔立法的问题十分严重。出现这种结果的原因在于传统的部门法理论排斥利益的妥协和多元价值的沟通与对话，人为地将法律划分为若干相互对立的法律部门，认为不同的法律部门都要有自己独立的调整对象、调整方法和逻辑体系，不同的法律部门所保护的利益也是不同的，并且立法、司法和法学研究都应该按照这种部门分工来进行。这样立法的结果造成了各部门法的自我封闭，人为地割裂各部门法之间本来应有的联系和协同，将本应具有开环与闭环功能、有协调与合作的整体效应的网络性的法律系统变成了老死不相往来的孤立个体；而在实践中则无法调和各种不同利益集团的利益诉求，导致激烈的利益冲突和社会动荡，也无法将不同的价值取向置于一种能够兼容并蓄的框架中加以调和。当前在讨论循环经济立法问题时，仍有一些人在从事循环经济法到底是应归属于环境法还是应归属于经济法的论证，这表明一些人仍具有明显的部门法思维。
