我们知道，解决环境问题的方法大体上可以分为两类：一类是针对环境后果的，另一类是针对产生这些后果的根源的。这两种方法代表了国家对环境问题不同的认识和态度，也代表了环境管理的不同方式。在过去，为了解决环境问题，国家专门成立了环境保护和资源管理机构，并配备了相当的科研力量予以支持。在随后的20 多年里，这些机构在保护和改善环境方面取得了很大的成功。但是，这些机构被授予的使命，从本质上看却是环境后果导向型的，这就使得这些机构不得不经常在十分被动的状态下工作，而无力去纠正引起环境问题的根本性政策缺陷。正如世界环境与未来发展委员会在《我们共同的未来》一书所揭示的：“中央经济和专业部门的职能往往非常狭窄，而且过于注重生产或增长的数量方面。工业各部的职能只包括生产指标，而与其相关的污染问题却留给其他机构去清除”。[18]“将环境问题的职责放在环境部门，但是这些环境部门常常很少和或根本不能控制由农业、工业、城市发展、林业和运输政策及活动所引起的破坏。社会没有把防止环境破坏的职责交给那些引起这种破坏的‘专业部门’和机构。因此，我们的环境管理实践主要集中在破坏发生后进行修补。”[19]
实践证明，这种机构职能上的分隔造成了从根本上消除环境问题的困难，因为负责进行“发展”或“开发”的那些机构，无论在规模、能力和强度上，都远远大于负责“环境”事务的机构。只要环境与发展的职能是分隔的，那么环境得到改善和恢复的速度注定要远远落后于环境受到影响和破坏的速度，其总的结果就是环境危机不断加重并可能发生总的爆发。
综观我们过去的立法，大多也是建立在分隔决策或者非综合决策机制之上的，正如在管理方面将环境保护仅仅赋予专门机构一样，在立法上也是将环境保护单纯地设定于环境法。其结果是，环境立法与社会经济发展方面的法律都具有单向性，不仅实现可持续发展所必须考虑的各种综合因素被分隔，而且和谐的标准并没有被采用，法律之间的双向互动或者沟通与协调严重不足。从某种程度上讲，法律的分隔决策是实施可持续发展的一个严重障碍，这种机构上和制度上的缺陷是当今环境退化的根本性原因。这也意味着，综合决策或者让一切决策都承担相应的环境保护责任是改变这种现象的必然选择，这正是进行循环经济立法所必须解决的根本问题，也是其他法律所无法解决的问题。要实现循环经济，首先必须改革现行的决策机制，实现综合决策；而法律要为新的决策机制的建立和运行提供必要的保障。因此，将综合决策确定为循环经济立法的基本功能，具有重要的实践意义。
1. 综合决策是循环经济立法进行利益协调、平衡关系所必须
人具有自然与社会的双重属性。对于人类而言，保护环境是一种利益，发展经济也是一种利益，社会进步更是其利益。任何一方面利益的增进都会对利益总和有所影响，有时会增加总体利益，有时却不一定。当某一方面利益得到增进而其他方面不受损害的时候，总体利益得到了增长。当某一方面利益的增进引起了其他方面利益损失的时候，人类总体利益却不一定增加，甚至有可能减少。这时，这种利益的增进是否应该发生，就要考虑受损的那部分利益能否从另外新增的那部分利益中得到补偿。如果能够得到一定的补偿，则这种利益增进是值得的；否则，就是不值得的。[20]循环经济立法就是要对这些利益加以统一考量，以和谐为价值指导，对这些利益进行选择和平衡，将需要由法律加以保护的利益以国家意志的形式固定下来，使其成为法律上的利益或权益。[21]在这种利益平衡的过程中，综合考虑各种利益之间的关系、确定相互之间的位次是必须的。
2. 综合决策是循环经济立法应对利益主体多元化所必须
从人类发展的各个方面看，人类的总体利益协调和平衡虽然是其中至关重要的一个部分，但也仅仅只是一个部分。我们不能忘记的是，人类的总体利益不过是一个抽象的、具有理论意义上的概念，而现实生活中的各种利益是由不同的人群所享有或者所代表的，不同的利益主体具有不同的利益诉求。从此种意义上讲，利益的主体结构直接决定了综合决策的需求。
现实中的经济、社会与环境不仅存在着冲突，而且冲突大多发生在不同的主体之间。由于主体的行为动机不同，利益需求当然也不可能相同。是发展经济优先还是保护环境优先? 是社会发展优先还是经济增长优先? 对于不同的主体而言，其选择是不一样的，不同的主体所要表达的利益诉求也是不同的，正是因为主体的多元化才更需要综合决策。只有将各种不同主体的利益需求进行综合平衡、统筹协调，将其纳入秩序的轨道，才不至于因剧烈的利益冲突而引起社会的动荡。经济发展引发环境问题，环境问题演化成为社会问题是历史上曾经发生过的事情，也是不综合决策所带来的后果。因此，循环经济立法必须解决这一问题，通过建立综合决策机制将不同利益主体的利益需求纳入法制的范畴。
