就这份设定哀悼日的通告而言，我们唯一能确定其发布主体身份的是标题中“国务院通告”中的“国务院”三字。但国务院是个庞大的行政机关，部门众多。仅以“国务院”三字我们无 从得知，该通告是国务院何部门作出。如果推定为由国务字负责人即国务院总理做出的话，在通知之后又无签名或落款。这份公告最后也发布于2008年第15期的《国务院公告》上，[12]但没有补正这种欠缺。这样，若相对人存有争议，不费一番周折，他将根本无法确定应当负责的部门。有趣的是，在《公告》的同一页上，接下来是关于施行《证券公司监督管理条例》的国务院令，在文后注明了“国务院总理温家宝”字样，并注明“二○○八年四月二十八日”。再如同样发布在中央政府门户网站上的“国务院办公厅关于2008年部分节假日安排的通知”，[13]在正标题下注明“国办发明电〔2007〕52号”，在文后注明：“国务院办公厅 2007年12月15日”。在行政行为做出时，行政机关应当签字盖章几乎已是常识性的要求，并普遍出现于法律规定中，如行政处罚法第三十九条，行政许可法[14]第三十二条。甚至在民事活动中，人们也通常不承认不经相对方签字盖章的文书的效力。所以，为何这份设定哀悼日的通告出现了无签名、无落款、无发布时间的情况实在令人费解，在法律上也完全有可能引起诸如行为无效甚至不成立等极严重的后果。[15]但我们却看到了最终风平浪静的事实，这也将是本文继续讨论的话题。
（四）清楚说明要求的内容
前文已述，通知的目的是为了让被通知人知晓，从而方便其作出应对。很多时候通知人在拥有信息优势，本着诚实信用原则，通知人应将与被通知人应对措施有关的信息尽可能详细地告知对方。如保险法第三十七条规定：“在合同有效期内，保险标的危险程度增加的，被保险人按照合同约定应当及时通知保险人，保险人有权要求增加保险费或者解除合同。”在保险合同中，保险人在保险事项的变动上完全处于信息劣势，这种对被保险人危险增加通知义务的规定就是为了平衡双方在信息获得上地位。[16]
相同的问题同样会发生在行政法领域。在行政活动日益庞大复杂的今天，普通公众对繁琐的行政措施经常是一头雾水，如果行政机关不积极通知并指导相对人行事，一方面将给相对人带来极大不便；另一方面，同民商事领域不同，相对人并不是行政活动中积极交往的一方，抱着多一事不如少一事的态度，大多数相对人不会去深究行政命令的具体内涵，在行政机关不主动详细说明行政命令的内容时，相对人只能成为行政人员呼来喝去的、唯唯听命的对象，助长行政人员的恣意行事的作风，甚至造成权力的滥用。因此，在行政机关在采取措施时，清楚地说明对相对人的要求，是行政法对行政机关在说明要求的内容方面的基本要求。
