经过组织化的方式对个体利益诉求进行内部的过滤和协调，可以使利益表达更加集中、更加有力，因此也更有可能对政策产生影响。在实际的行政运作过程中，分散的利益表达往往得不到决策者的重视，因为处理分散的、数量巨大的信息需要耗费惊人的资源。即便资源不是问题，处理相互冲突的利益表达，还面临着时间的压力。通过组织化对利益诉求进行整合，可以作出更为集中的利益表达。美国著名的社会学家保尔·拉扎斯菲尔德所提出的“两步流程理论”认为，民主表达意愿，通常并不是直接向政府提出个体化的利益主张和诉求，而是通过公共舆论领袖间接表达。这里的舆论领袖或者是议会议员，或者是各种社团的负责人。[25]可以看到，在这里，利益表达并不是直接面向政府。政府所接受的，是经过整理后的、通过组织化的结构整合或者过滤过的信息。利益组织和利益集团成为一个信息的“初级加工厂”和“中转站”。否则，政府面对的将是分散的个体，即无数个信息发送点。政府没有能力接收如此分散的、数量众多的信息，更无法在短期内进行分类、处理并作出回应。而当政府面对的是组织化的利益团体时，各种信息在组织内部进过初步的交流、处理和整合，部分无效的信息被过滤，相对简化的、因而也更集中的利益表达，不仅放大了个体利益主张，而且也可避免使决策机构陷入高成本的信息处理和低效率的信息反馈泥沼。
通过组织化的社团，将众多个体的利益主张和信息在团体内部进行集中、归纳和提炼，使相同的利益主张被叠加，相反的利益主站得到协调，可以使分散的利益得到更加集中的表达，这意味着组织化可以获得更大的“话语权”。在这个过程中，微弱的声音被集中，对抗能力增强。经过提炼和凝聚后的整体利益诉求，将在接下来的利益交涉和博弈过程中更具行动的力量。
3．信息、资源和参与者的行动能力
分散利益的组织化不仅可以使其在参与过程中的表达能力得到增强，而且也将提升其参与的行动能力。首先，参与的行动需要大量的、充分的信息支持，而组织可以有效地获取和处理信息，并在此基础上作出反应。组织的成员从各个方向集中指向组织的信息流，使组织所获得的信息远远超出组织中任何一个个体所能获得的信息。其次，参与需要耗费大量的资源，个人往往很难承受参与所带来的巨大成本。利益的组织化，不仅可以降低组织成员之间的交易成本，而且更容易获得参与所需的资源。第三，组织的权威结构使个体参与者之间的不同的、甚至相互冲突的利益主张得到协调。因此，在参与过程中更容易及时、有效地作出选择，采取行动。通过组织化而带来的参与者行动能力的提升，是矫正参与过程中利益代表不平衡结构的关键。平衡的利益代表结构和分散利益的组织化，可以大大增强“输入式参与”的效果。[26]
四、利益组织化作为公众参与的社会基础
以上讨论了分散利益的组织化对参与过程的直接影响。对于矫正行政过程中利益代表的不平衡结构，以及提升分散的利益主体的参与能力来说，组织化都是有效参与的基础。在此基础上，我们可以进一步观察利益的组织化对公众参与所需要的社会基础或者“社会生态环境”的意义。行政过程中公众参与广度和深度，受制于一些社会条件。在笔者看来，离开了必要的社会生态环境，公众参与就失去了必要的社会制度支撑。在这些基础性的条件中，笔者认为从统治到治理的转型，以及由“大众社会”向“公民社会”的转型，具有特别的重要性。而这两个方面的转型，与利益组织化密不可分，甚至可以说，离开了社会中有效的利益组织化，这些转型将是不可能的。在这个意义上，笔者认为：利益组织化，不仅对行政过程中的公众参与具有直接的意义，而且具有更加远大的使命。与结社自由权为核心的利益组织化，是推动社会治理和社会结构转型的重要途径。
（一）组织化、公众参与和治理
1．从统治到治理
20世纪90年代以来，“治理”（governance）在政治理论话语中开始成为一种强势的话语。“治理”一词的首次使用，源于1989年世界银行在概括非洲的政治与经济总体情况时所使用的“治理危机”（crisis in governanace）一词。1992年，世界银行年度报告的主题是“治理与发展”；1996年经济合作与发展组织（OECD）发布的一份报告名称为“促进参与式发展和善治的项目评估”；1996年联合国开发署（UNDP）年度报告的题目是“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理的分工”等等。
在政治学和经济学研究领域，“治理”也呈现出时髦化的趋势，治理话语在一些领域代替传统的统治话语逐步兴起。治理理论的主要创始人之一罗西瑙（J．N．Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中，将治理定义为：一系列活动领域中的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。[27]1995年，全球治理委员会发表的《我们全球的伙伴关系》研究报告，最先对治理话语进行了知识边界的界定：“治理是各种公共和私人的机构管理其事物的诸多方式的总和。它时时相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。”[28]
在这个定义中，治理的核心表现为权威的“多中心化”，而不再是以政府作为“单一中心”的政治权威。这一变化反映了民主自治传统在当代政治生活中的复兴和拓展。[29]它表明，在大众时代的政治生活中，社会对公共政治生活所提出的参与需求，在质和量的方面都发生了历史性的变迁，已经由原来概念化的“人民主权”转向更具有厚度和复杂性的“公民权利”概念。以“公共性”概念重构公共政治生活，应该说，已经成为我们时代的一个需求。在这个意义上，体现“公共性”原则的治理话语，回应了当代人试图超越无政府主义和利维坦这令人焦虑的两极的内心渴求。[30]
因此，作为一种规范性话语体系，治理对于当代以“统治”作为中心的政治生活，既具有批判性意义，也具有建设性意义。传统政治学使用的是“统治”（government）一词，其限定语境为与国家的公共事务相关的管理活动和政治活动，强调一种自上而下的权威，强调国家与社会成员之间的一种管理与服从的关系。“治理”至少在两个基本的层面区别于传统的统治：一是“治理”所依赖的权威在性质上并不一定是政治的，可以是来自沟通合作的非政治权力；而统治的主体必定是政府。治理是一个比统治更宽泛的范畴。正如梅里安所指出的，治理“不再是监督，而是合同包干；不再是中央集权，而是权力分散；不再是由国家进行再分配，而是国家只负责管理；不再是行政部门的管理，而是根据市场原则的管理；不再是由国家‘指导’，而是由国家和私营部门合作。”[31]这是政治管理中的一种新的理性，既区别于私益导向的市场经济理性，也区别于国家导向的管制理性，而是一种沟通合作理性。第二个层面是权力运行的向度上，治理是一个上下、水平方向上互动的管理过程。它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。
2．治理与分散个体的组织化
关于治理理论兴起的原因，一般认为是建立在对于“市场失灵”和“政府失灵”的反思理性基础上。不同立场的人对于“市场失灵”与“政府失灵”的回应是明显不同的：自由放任主义者主张市场原则，认为国家干预必然失败，一切问题都可以通过市场机制得到合理解决，如果市场失败了，可行的方法也不是引入国家，而是改进市场机制；国家主义者则主张国家干预，认为市场失败了就要靠政府，如果政府也失败了，就应该改进政府工作而非放弃干预。这两种立场分别为“市场失灵”和“政府失灵”作辩护，但是却没有意识到两种失灵的根源在于两种机制（市场和国家）的固有局限。超越市场和国家、无政府和乌托邦两极的局限，需要通过组织化的“公民社会”。
因此，由“统治”转向“治理”，更准确的讲是转向“善治”（Good Governance），与公民社会的兴起之间存在着内在的勾连。
研究治理理论的权威人物斯托克（Gerry Stoker）对治理的内涵，曾经提出五个具有冲击力的学说：（1）治理意味着公共生活的权威除了政府之外，还包括一系列社会公共机构和团体；（2）治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中，存在着国家和社会边界的模糊，私人部门正承担越来越多的原来由国家承担的责任；（3）治理意味着在设计到社会的集体选择和行动时，各个权威和机构之间需要进行协商和合作；（4）治理意味着参与者最终将形成一个具有自主性的网络；（5）治理意味着社会公共职能的实现并不仅仅依赖于强制性的权力。沟通、合作等方式和技术可以更好地对公共事务进行控制和引导。[32]这些学说，目标都指向一种“好的治理”，或“善治”。有学者指出，“善治”具体体现在六个方面：一是合法性（legitimacy）。指社会秩序与权威被自觉认可和服从的性质和状态，这不同于代议制管道的“合法律性”，与法律规范没有直接关系，而强调一定范围内公民的内心共识与政治认同感。二是透明性（transparency）。指政府信息公开，使得政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效监督。三是责任性（accountability）。指人们应该对自己的行为负责，在公共管理领域强调权责对应。四是法治（rule of law）。这是善治的基本要求，法治既规范公民的行为，更规范政府的行为。五是回应（responsiveness）。这是第三点“责任性”的延伸，要求公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的回应。六是有效性（effectiveness）。主要指管理的效率。[33]上述六个方面可以作为现代社会“善治”的六个判准。“善治”体现了一个合作而非竞争或管制的思想，它是政治国家与公民社会的一种新型关系，是两者的最佳状态。“善治”的过程就是一个国家权力向社会回归，即“还政于民”的过程。
