以上对“管制俘获”情形的分析，虽然并不是以中国的行政管制过程为背景而展开的，但与后者仍然具有很强的相关性。在上述这些对“管制俘获”原因的诊断中，已经涉及到一个根本性的问题，那就是：行政过程的参与者在组织化程度上的巨大差别，导致了行政过程的参与所面临的一种“结构性不平衡”：一些参与者是高度组织化的企业和利益团体，而另一些参与者则是分散的、未经组织的个体。组织化的程度，反映出资源、信息、利益驱动的强度，资源动员的能力等等指标，而有效参与对这些要素具有很强的依赖性。“管制俘获”所展现的，是一幅在不公平的游戏中未经组织的利益一方不可避免的失败图景。
4．组织化：回归“平衡的利益代表”
“管制俘获”的根本原因，在于因为组织化程度的差异而导致的利益代表不平衡。假如我们将行政过程中多元利益的参与和利益协调当作行政决定和政策合法化的途径，那么，这种不平衡的利益代表结构，以及参与者实力上的巨大差异，必然影响到参与过程的公平，这将对公众参与的有效性提出质疑，在最终意义上，也将对行政活动的合法性提出质疑。
如何改变参与过程中这种不平衡的利益代表结构？如果未经组织化的利益在参与过程中没有得到充分的代表，那么，一个矫正的方法就是为这些利益“提供代表”，使其能够在参与过程中保护未经组织的利益或“公共”利益。例如，在美国行政法上，为了提供这样一种利益代表不平衡的矫正机制，引入了公共利益代理人制度，其目的就是为广泛的、分散的利益提供代表。这些“公共利益”的代理主要是由私人律师或公司的“法律援助”来支持。在一些情形下，政府也提供“公共利益”代表来参与行政程序之中。例如，由司法部反托拉斯处来代表竞争者的利益，由经济机遇办公室代表穷人的利益等。[18]
通过提供“公共利益代表”的方法，在一些情况下的确可以缓解行政过程中利益代表不平衡的态势。从这个意义上来说，公众参与需要支持，通过各种制度和行动层面的支持，以“充实”公众的参与权。但是，我们发现，仅仅通过提供支持和“利益代理”的方法，并不能解决参与过程中不平衡的结构。首先，“公共利益”代理人很难代表广泛分布的各种利益，在资源短缺的情形下，这一点尤其突出。事实上，作为公益代理人的律师和提供资金的机构，将决定应该为哪些“公共利益”提供在行政程序中的代表。将这样的选择权赋予私人，违背了支持公众参与的多元主义合法性原理。其次，“公共利益”的代理者，事实上具有独立的地位和相当可观的自由裁量权，但却不存在任何有效的责任机制来确保其忠于他（她）声称要代表的利益主体。[19]
改变行政过程中参与的不平衡结构，促进参与的有效性，根本性的途径应当是推进分散利益的组织化，使未经组织的个体利益通过组织化的方式参与行政过程。经验表明，对大多数未经组织化的个体来说，面对行政过程中的利益竞争，他们要么在“搭便车”心理支配下无所事事，要么在参与的过程中各行其事、毫无章法。假如分散的利益通过组织化的方式进行了“聚合”，并有该组织代表具有相同性质的利益来参与行政过程，那么参与中利益代表结构的失衡，在很大程度上将可以得到缓和。这是因为，一旦分散的利益通过动员和组织而聚合起来，那么，原来一个个分散的、微小的利益就变成了在总量上巨大的利益。巨大的利益，意味着强烈的参与动机，驱动主体采取实质性的参与行动。利益聚合之后的“放大效应”，也将促使行政机关和其他利益主体对这些利益进行认真对待和考虑。换言之，经过聚合之后的“更大的利益”及其诉求，更容易得到行政机关的考虑。同时，分散利益一旦得到组织化，不仅可以克服“乌合之众”的情绪化问题和“集体行动的困境”，[20]而且在很大程度上可以弥补个体参与行政活动时所面临的资源、信息、政策影响力等方面的弱势。
因此，如果一个个分散的利益能够得到动员和组织化，并以有组织的利益为主体参与行政过程，就可以构造一个各种不同利益团体进行竞争的结构。各利益主体之间的利益竞争所形成的相互制约关系，在一定程度上将改变公众参与过程中不平衡的代表结构。当然，组织化的参与，在参与的实践中仍然需要面对一系列问题和挑战，比如，利益组织在资源有限的情况下，如何对成员的利益作出取舍？如何协调和采取参与策略？如何作出这些选择？这些问题的解决，取决于组织的结构、决策方式以及组织的权威。实证的观察表明，严密的、具有权威性的组织，比起相对分散的、临时性的组织，更有能力保障该组织的利益。比如，利益团体与一般的社会性团体相比，前者具有更强的参与动机和采取行动的能力。[21]但是在这里，我们看到一个潜在的问题：如果利益组织化程度太高，组织的权威太大，那么原本为了保护个体利益而组织起来的“组织”，有可能对其成员的利益和自治构成威胁。这也正是一些民主理论家，例如，罗伯特·达尔，所指出的“多元主义民主的困境”。[22]关于这一问题，我们将在后文进行扼要的介绍和分析。
（二）通过组织化的“公众充权”
分散的个体利益通过组织化的方式参与行政过程，不仅可以矫正参与中利益代表的不平衡结构，而且也将获得更强的参与能力。与分散的个体相比，个体利益的组织化可以带来更多的参与资源、更丰富的信息以及对政策制定的影响力。
1．超越“乌合之众”和“集体行动困境”的两极
在所有的参与过程中，公众在数量上都处在绝对优势。但是在很多情况下，数量上的大多数，相对于少数的、组织化的主体和利益竞争对手来说，却处在“弱势”地位。在社会政治、经济生活等领域，这一现象很容易得到日常经验观察的支持。奥尔森（Olsen）在其1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中指出，对于某些公共物品来说，如果这些公共物品会对很多人的利益产生影响，那么这些利益相关人采取行动的可能性将下降，因为个体都希望别的人来采取行动，自己则可以免费获得行动带来的收益。这就是“搭便车”心理。集体人群的数量和规模与个体采取行动的可能性成反比。奥尔森预言在利益竞争中，那些数量很大但比较分散的利益，将被数量较小但比较集中的利益所击败。[23]“搭便车”的心理效应，带来一个“集体行动的困境”，那就是，一旦某个公共物品的受益者人数众多，那么人们采取集体行动去获得这一公共物品反而会变得更为困难；人群的规模越大，采取集体行动的困难也就越大。这可以从另外一个角度，对行政过程中管制机构“偏爱”有组织利益的现象进行解释。
另一方面，如果分散的个体“集合”（而非“结合”）起来，构成一个“聚众”（crowd）——原子化个体的聚合，而不是组织化——那么有可能导致另外一个极端。社会心理学的创始人、法国思想家勒庞在《乌合之众》一书中指出，作为个体的人是理性的、有教养的、有独立性的。但是随着聚众密度的增大，身处其中的个体的思维和行为方式将渐趋一致，变得越来越情绪化和非理性。聚众中个体的人丧失了独立的、理性行动的能力，其行为主要受到脑下垂体的控制，在情绪的支配下，既有可能做出英雄之举，也有可能残暴无情。[24]个体的“聚众化”，有可能导致非理性的、非制度化的行动。这些行动在情绪的支配下往往偏离行动的原初目标，而且很难得到控制，具有很大的破坏性。“聚众化”的行动表面上具有很强大的力量，但是因为欠缺组织化，其力量并不持久。
分散的、未经组织的大多数，在采取行动方面往往只能在“无所事事”和“无所顾忌”这两种极端方式之间进行选择。不幸的是，这恰好都表明他们采取有效的、理性的行动能力的匮乏。超越这两个极端的途径，是分散利益的组织化。利益组织化可以使分散个体分担集体行动的成本，分享行动的受益，并且可以通过组织化的激励、制约机制，协调个体的行动步骤、节奏和方向。组织化在获得行动能力的同时，又可以将这种能力控制在理性的、有节制的范围内，这就为理性协商提供了基础，避免了“聚众”所带来的不可控制的破坏性力量。因此，组织化不仅提升了分散个体的行动能力，同时也通过组织的结构和权威，将此种能力置于可控的程度重，从而有可能使集体行动变得有力、有理、有节。
2．利益表达的整合、放大与协调
公众或分散的个体在面对某项公共政策时存在共同的利益，并不意味着他们会提出步调一致的利益主张和诉求，因为个体对利益的认知和相应行动，会受到很多个体化因素的影响。这种情形在公众参与的过程中常常出现。例如，面对出租车调价这一公共政策，同样是出租车司机，有的主张应该涨价，有的则持相反立场；在持同一立场的主体中，他们所考虑和关注的要素也会存在很大差异。假如这些主体以分散的个体参与政策的制定过程，那么他们所提出的主张将非常分散，而且存在内部的冲突，这将削弱他们追求共同的、根本性利益的能力。对于政策制定者来说，分散的、相互冲突的利益主张往往很难得到有效的分析处理，在面对有组织的利益表达时，这些分散的利益主张也将处于弱势。
