2）分散的大多数
主要适用于公共行政过程的公众参与，在参与的主体方面不仅包括了个人的参与，[9]而且包括组织的参与。通常，后者在行政过程中是更为活跃的参与主体。例如，企业、产业协会、行业协会等组织，在行政过程中都是主要的参与主体。相比于分散的、未经组织的利益而言，组织化利益的参与对行政决定和政策的制定具有更有力的影响。这种情形导致了行政过程中利益代表和参与的不平等。例如，某些利益主体虽然数量众多，但是由于这些主体是分散的，他们彼此之间缺乏信息的交流、联系和组织，并不一定能采取有效的参与行动和策略而对行政过程产生影响。相反，这些同质但分散的利益，在利益诉求的表达过程中就可能产生相互冲突的情形，从而削弱自身的力量。同时，数量众多的、分散的利益，受“集体行动逻辑”的影响，也并不意味着“人多力量大”。消费者面对产品生产和销售企业时行动能力上的弱势，是分散的大多数面对组织化利益时的一个典型现象。
因此，分散的利益需要组织和动员。组织是相对固定的、以持续性的利益诉求为目标的主体之间的联系；动员则是为了特定的、临时性的、具体的目标而采取集体行动的资源统合。在这个意义上，也可以将动员理解为一种短期的、临时性的组织过程。[10]从分散的利益主体角度看，动员和组织的过程，可以将分散的利益予以整合、集中，并使随后参与利益表达、交涉和协商的过程更加有效。从公众参与的制度运行有效性看，分散利益的组织化不仅直接影响到具体的参与过程中均衡的利益代表和实质平等，而且，社会中各种利益的组织化，也正是公众参与制度赖以维系和有效运行的社会组织基础。社会的组织化是“公民社会”（civil society）的基本特征，从整体上讲，有效的、可持续的公共治理参与和政治参与，离开了公民社会这一基础，将是很难想象的。
接下来，我们将讨论利益的组织化对公众参与的影响，这包括组织化对参与过程的直接影响和组织化作为参与制度运行的社会基础这两个方面。对这两方面的讨论，将主要以当代行政过程为背景，但是也将涉及到公共治理、公民社会这些更为宽泛领域中的问题。
三、组织化对公众参与过程的影响
（一）参与的失衡和行政过程中的“管制俘获”
1．参与的失衡
如果我们将参与理解为复数以上的行动者之间信息交流和策略调整的活动过程，那么在行政过程中，参与其实无处不在。因为，行政机关所进行的任何管理和管制活动，都需要依赖信息和协调性的行动，而这些资源都不可能仅仅局限于行政系统的内部。在这个意义上，行政过程中的参与总是存在的问题是：谁参与？以什么样的方式参与？
例如，在很多管制政策的制定和实施过程中，作为管制主体的行政机关和作为被管制对象的企业、重要利益集团之间，存在许多非正式的信息交流和行动协调，通常表现为协商、征求意见等形式。管制机关之所以需要和这些被管制的利益主体进行非正式的协商和协调，是因为管制的过程在相当大的程度上依赖于他们的“合作”。在这个意义上，被管制对象具有实质性“讨价还价”的能力。有人指出，许多行政管制性政策，主要是管制机关和其管制对象进行协调的结果，非正式的协商是政策制定的核心环节。实际上，一个管制性规章的内容，通常是通过非正式的协商就已经被确定下来。这样的规章即便再经过公众参与的评论，往往也很少会有重大修改。[11]
尽管行政过程涉及到各种各样的利益之间的协调，但是经验表明，那些组织化的、集中的利益主体往往能够有效地对政策制定过程施加影响，从而使政策的制定反映出对这些特定利益的“偏爱”。相反，各种分散的、没有得到组织化的利益，在参与的过程中对决定和政策的影响却往往令人失望。在非正式程序的协商、谈判、征求意见等过程中，分散的、未经组织的利益甚至根本就无法获得参与的机会，从而失去话语权和关键的参与机会。在这里，我们看到行政过程中一种典型的情形，不同的参与主体在参与的机会以及参与的程度方面，存在着明显的不平衡。组织化的利益不论是在参与机会上，还是在参与程度及有效性方面，都处于优势。我们可以将此种情形称为“参与的不均衡”或“失衡”。
2．“管制俘获”及其背景
行政过程中参与的失衡，表明组织化的利益在参与过程中的优势，这种优势反过来又成为促使其“积极地”参与并影响行政过程的驱动力。在行政过程中，这种组织化利益进行参与的最典型表现，是被管制对象通过各种方式对管制机关施加影响。在这些影响的作用下，行政机关在进行利益平衡时，将可能偏向那些受管制的利益或受保护的利益。行政机关的政策可能表现出持续的、固执的对被管制利益的偏爱：
在执行宽泛的立法指令时，行政机关不公正地偏向有组织的利益，尤其是那些受管制的或受保护的商业企业利益以及其他有组织集团的利益，而损害分散的、相对而言未经组织的利益，如消费者、环境保护主义者以及贫困者……行政机关受到了属于其管理职责范围内的商业企业的全面系统的控制，有时则是被他们收买。[12]
这种情形可以被形象地称为“管制俘获”（regulatory caplure）。行政机关在管制过程中，为被管制者所“俘获”，表现为：在决定和政策的制定上偏向这些受管制或受保护的利益，有时甚至为了保护被管制利益而进行管制。[13]在理论上，管制机关本来是为了代表和保护数量众多、未经组织的利益和公共利益而设立的，但是在实践中，由于有组织利益对这些管制机关所施加的持续而集中的影响，管制机关有可能变成组织化利益实现利益最大化、甚至侵害其他利益的工具。
管制俘获的情形普遍存在于各个国家的管制过程中，中国也不例外。事实上，由于中国行政过程所面临的一些特殊因素，管制俘获情形可能更加严重。这些因素包括：（1）行政机关与企业和商业利益团体的特殊关系。在中国，国有企业与政府一些管制机关之间存在着利益关系，使管制机关的中立性受到一定影响，被管制或被保护利益更容易对管制政策施加影响；（2）管制过程透明度的相对缺乏，使被管制利益俘获行政机关的情形更容易发生，因为在信息封闭的背景中，俘获所需的成本很低；（3）社会中其他未经组织的利益过于分散，没有形成有效的组织结构，也很难通过有效方式被动员起来，去抗衡组织化利益对管制过程的影响。组织程度的差别，导致了管制过程中利益代表和参与程度的不平衡，是导致管制俘获情形的一个重要原因。
3．利益组织化程度的不平衡与“管制俘获”
假如把行政过程视为一个各种利益进行交涉和协商的过程，当代行政过程中的“管制俘获”现象，表明了参与过程中所存在的利益代表不平衡。本应代表公共利益而对特定领域进行管制的行政机关，为什么会成为受管制企业的“俘虏”，甚至成为其攫取利益的工具？
对于这一问题，经济学、政治学以及公共行政学的研究为我们提供了多维度的视角和解释。美国行政法学者理查德·斯图尔特对这些研究视角及其解释路径进行了归纳。根据他的归纳，对于行政系统中普遍存在的对受管制企业的“偏爱”，可以从管制的目标依赖、官僚制的结构特征、管制所需的资源、信息和政治支持等方面加以解释。[14]
首先，从管制机关和受管制企业的关系来看，管制目标的实现，首先依赖于受管制企业的合作，如果没有合作，许多管制目标将很难实现。同时，如果管制造成经济活动领域非常严重的损失，行政官员将承担某种责任。因此，管制目标的实现和管制效果的落实，在一定程度上都依赖于受管制机关。[15]因此，在心理上和组织上，行政机关都很难在一段较长时间内以一种与企业对立的姿态来运作，更何况，官僚制力图实现行政管理的程式化，而这只有在冲突得以避免的情况下才能达到。[16]
其次，官僚制的结构使其总是倾向于精心设计和完善其对管制企业的控制，而这种倾向会诱发管制机关限制新的参与者进入受管制领域的冲动。因为，一旦受管制的对象比较确定，管制就会变得相对容易进行。这种倾向的一个后果，就是管制机关为受管制企业消除了潜在的竞争者。[17]这是一种为了管制而进行的管制，而官僚制的结构在不同程度上具有这种倾向。
再次，管制机关所面临着资源约束，其人力、物力、财力以及政治影响力等资源都是非常有限的。如果管制机关与受管制企业之间不能有某种程度的“合作”，对抗性的结构和过程将很快耗尽行政的资源。
最后，管制机关的决策及管制措施的落实，都需要来自外部的信息、技术和政治的支持，而这些外部的支持主要来自企业和其他有组织的利益团体，特别是在技术和政治支持方面。相比而言，分散的、未经组织的个体化的利益，从单个人的角度看与行政政策的利害关系很小，不足以支持其在行政过程中施加有效的影响。其结果是有组织的利益在行政决策过程中占据了主导地位，而分散的个体，尽管在数量上可能非常巨大，却始终处于被边缘化的态势。
