利益组织化、公众参与和个体权利保障
王锡锌
【摘要】 权利保障依赖主体的参与，而个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源；进而，分散个体的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没。从法律角度而言，组织化问题的核心，其实也就是如何有效地保障个体的结社权。通过利益组织化而展开的有序的、有效的公众参与，是政府转型和社会转型过程中一个具有重要意义的社会选择。中国社会利益组织化的进程，本身将是中国现代化、民主化过程。
【关键词】组织化；行政过程；公众参与；公众充权
【全文】
一、问题的提出
个体拥有权利。但是，分散的、数量上众多的个体在保护其权利的战场上却往往显得不堪一击；很多时候，分散的大多数个体在制度框架设定的游戏中注定要成为“悲怆的失败者”。一个强调个体权利与自由、注重权利保障的政治和法律体系，如何在现实意义上为个体权利提供富有意义的保障机制？
这一问题是当代多元社会中的民主和权利保障所面临的一个现实问题。基于当代社会中利益的高度分化，利益的多样性已成为公共政策制定、法律实施等过程中需要考虑的一个突出因素。通常，政策制定和法律实施均会引入“公共利益”概念，来赋予某种选定策略和方案的正当性。似乎，“公共利益”就如同一个具有魔力的词语，可以将多样的、可能相互冲突的个体利益予以调和。事实表明，这在绝大多数情况下是做到不到的。如何探知和界定特定情况下的“公共利益”？个体利益如何在探寻“公共利益”的进程中得到足够的尊重和包容？
政策制定和法律实施中个体权利的有效保障以及“公共利益”的界定这两个核心问题，都不可避免地将涉及个体利益的组织化。从宏观意义上讲，离开了个体利益组织化，现代民主的运转将是不可想象的；[1]从微观意义上讲，公共决策和法律实施过程中分散的个体利益，唯有通过组织化的方式，才有可能真正成为利益竞争游戏中“有效的参与者”，并进而对公共行政过程及其结果产生富有意义的影响。
本文的目的，主要是提出和阐述利益多元社会中为什么需要以及如何通过个体利益组织化的方式为个体权益提供有效保障。文章的主要展开路径是：权利保障依赖主体的参与，而个体利益如果得不到有效组织化，则将失去有效参与的能力、信息、支持等资源；进而，分散个体的利益将在相互冲突和高成本游戏的过程中被吞噬和淹没。从法律角度而言，组织化问题的核心，其实也就是如何有效地保障个体的结社权。
二、利益分散：多元社会中个体有效参与的障碍
（一）个人与派系
在《社会契约论》一书中，卢梭认为，决策活动中参与的理想情形是：不存在有组织的团体，只有个人的参与。因为有组织的团体能够使他们的“特殊利益”占上风，因此会损害平等。他认为，利益组织化形成派系以后，“投票者的数目已经不再与人数相等，而只与集团的数目相等了。分歧在数量上是减少了，而所得的结果却更缺乏公意。”[2]但卢梭也承认，“潜在的协会”是不可避免的，即存在着具有某些共同利益但没有组织起来的个人。而如果一个社会中不可避免地出现有组织的协会，那么，卢梭主张应该有尽可能多的组织协会，而且这些协会在政治权力方面应尽可能平等。也就是说，只要存在着有组织的团体，个人参与的活动应可以反复进行，以防止一些人的“所得”以另外一些人的“所失”为代价。[3]
卢梭反对民主参与过程中的利益集团或派系，这既与他的民主理想有关，也与他所处的时代和空间有关。在卢梭的民主理想中，平等是核心价值，而组织化的利益集团会损害个人的平等。同时，卢梭所设想的理想社会是一个由农民组成的小规模社会，社会分工简单，因而也不存在利益的分化。事实上，他强调社会中利益的一致性，并且认为通过个人的参与，可以去认知、接受这种一致性，即“公意”。在这样的社会中，参与不是利益竞争的手段，而是个人自治和学习的过程。参与决策活动的结果是，个人接受了教育而学会区分自己的冲动和欲望，他既学会了如何成为一个私人公民，也学会了如何成为一个公共人物。[4]
卢梭关于参与和个人之关系的论述，在当代宏观和微观民主领域，仍然具有重要意义。例如，即便是在当代社会中，参与所具有的公民教育功能，更多只能通过个体公民的参与才能实现。因此，在微观民主领域，个体化的公民参与，仍然是发挥民主的教育功能的主要途径。如果考虑到政治制度对个体的心理影响，制度对人的性格培育，那么，应该可以说，民主参与制度的可持续活力，正是来自于通过参与活动本身而得到训练的公民，而非缘于以“最大化”为目标的各种利益竞争。
（二）个体化参与的障碍
然而，通过个体参与而寻求“公意”，并使参与者在此过程中得到教育而成为负责任的政治和社会行动者的理想，在当代社会中，面临巨大的挑战。社会分工程度越来越高，社会利益的分化日益明显，已经迫使民主和政治理论的思考，由原来社会“同一性”的理想转向社会“多样性”的事实。或许，在今天，政治制度所面临的根本性问题，与其说是如何“求同”，不如说是如何“存异”。
在利益高度分化的社会中，不同利益之间的竞争、甚至冲突，乃是社会和公共生活中一个常见的现象。政治系统和行政的决策过程，对于多元化的利益所进行的“求同”，往往是一个不可及、甚至不可欲的乌托邦。因为这些不同的利益，植根于利益分化的社会现实之中，消灭利益的差异，事实上意味着“改造”社会的政治行动。如何通过一种有效的制度过程而使各种不同的利益通过交涉、协商求得“最大公约数”，是政治过程所面临的基本问题。“存异”事实上成为另一种“求同”。
组织和利益存在着紧密的关系，利益总是具有某种“组织化”的冲动，而组织可以从利益的角度加以界定。从某种意义上讲，“利益组织化”指在利益高度分化的社会中，一些分散的利益主体基于其利益的基本一致性，而进行联合并以一定的组织结构约束这种联合的状态。诺斯（Douglas：North）将组织定义为：“为了一些共同利益而联系在一起，以实现特定目标的个人的群体。”[5]从制度和行为经济学的角度看，降低交易成本的驱动，对相同但分散利益将产生一种“组织化”的刺激。[6]因此，只要具备适合的社会和政治条件，利益的组织化将会是一个行动趋势。但是在这里，我们很容易发现一个问题，那就是对不同的利益主体而言，组织化所需要的资源、组织的成本、组织的效率、甚至组织的能力都存在很大的差别，其结果是，对于不同的利益主体而言，虽然他们或多或少都会存在走向“组织化”的需求，但并不是所有的利益主体都能达到相同的组织化程度。这意味着，社会中必然存在利益组织化程度的不均衡态势。
如果利益的多元化已经是一个必须面对的现实，而政治参与和决策过程中参与在本质上不过是各种利益的交涉并寻找共识的过程，那么我们必须面对参与过程中被卢梭所关注的“利益组织”或“派系”问题。就本文所关心的主题来看，我们至少会提出以下问题：组织化的利益在参与行政过程时，会对参与过程和结果产生什么样的影响？如何控制因为利益组织化程度的差别而导致的参与能力的不平等？如何处理利益组织的“自治”和其外部性控制的难题？
（三）公民参与和公众参与
1）在无政府主义和利维坦之间
在讨论利益组织化对参与的影响之前，有必要简单区分公民参与和公众参与。公民参与（citizen participation）是一个主要在政治学意义上使用的概念，指宏观的民主政治或决策过程中公民个体的参与，这种参与是赋予政治过程正当性的基础。在政治学意义上，参与的主体是个体的“公民”，参与权是公民权的一部分，比如作为一种参与形式的投票，只能由公民来进行，利益团体、组织等，都不享有这种作为公民权的参与权。公众参与（public paiticipation），也可称为公共参与，主要是从参与的事务范围，而不是从参与主体来理解的一个概念。公众参与所强调的是“事务的公共性”，如果某个事务属于公共事务，那么公众就可以参与到对该事务的观点表达、讨论、评价、协商等活动之中。也只有这样，才能体现出公共事务的公共性。
与政治生活中的公民参与对统治正当性诉求不同，公众参与主要体现在当代公共行政的过程之中，其本质的意义，可以被理解为通过寻求政府行政的“公共性”，超越无政府主义和“利维坦”的两极，实现两者之间合理的平衡。[7]公众参与在某种程度上总是以民主理论为基础的，但同时也是对20世纪以来出现的极权主义政治运动和福利国家增长的制度回应。在这个意义上，公众参与表达了民主制和官僚制之间的紧张关系，这种关系始终处于行政过程的政治核心。[8]当理性官僚制的公共责任被化约为政治统治的工具时，官僚制的精神出现背离公共责任的倾向，引发行政的“公共性”危机。公众参与实际上是重构公共物品供给主体和过程的公共性、民主性的制度化努力。
