（二）适用除外制度的修改与政策性垄断的发展趋势

　　作为经济活动共同准则的反垄断法的适用，国家出于政策性原因考虑，把一部分作为适用除外之领域，形成政策性垄断，笔者依上文把它细分为五个方面，说明反垄断法适用除外制度在政策性垄断领域表现较为广泛。以日本法为例，日本的反垄断法在金融业、农业等产业全面排除反垄断法的适用，还在反垄断法的某些具体规范上设定适用除外。20世纪50年代，日本许多工业部门经通产省同意即可制定法案排除反垄断法适用，卡特尔适用除外遍布各个行业，至1991年6月，日本已在37个法律上设立了56个卡特尔适用除外体系。这些适用豁免规定绕开了反垄断法与本国经济发展的矛盾，或者帮助企业渡过经济萧条期的困境，或者起到保护企业培育国际竞争力的作用。这对我国反垄断法的建立与完善的借鉴意义是不言而喻的。

　　然而正如电信、电力等自然垄断行业在上个世纪后10年逐步引入竞争机制打破垄断局面一样，在政策性垄断领域修改适用除外制度的呼声也日益高涨，有些国家已逐步付诸实践。力主修改适用除外制度的理由有三：其一是该制度的必要性和合理性的丧失。即制定适用除外制度的政策目的减弱甚至失去它本来的意义，如日本学者认为该国反垄断法适用除外的“萧条卡特尔制度”在日本早已成为世界第二位经济大国的今天，显然已无存在的必要。其二是因适用除外而产生诸多制度弊端，甚至破坏了反垄断法的统一规则。其三是反垄断法的法制发展和法律解释的具体化、明确化，使得确认性的适用除外制度就丧失了它的意义。此外，符合国际性的变动也是大势所趋。由此看来，适用除外制度的修改在全球范围是不可避免的。修改的具体要点又可以归纳为以下几点：一是把适用除外制度的范围尽量缩小并进行体系性的整序；二是在推进规制制度根本改革之中要重新修改适用除外制度；三是废止那些偏离了本来之目的、造成弊端的制度或限定其范围；四是废止已无实际意义的制度规定；五是确保在国际上取得协调与整合的制度。日本学者栗田先生还主张同时在程序方面可以制定适用除外弊端防治措施，如制定主管大臣认可程序、设立公正交易委员会干预程序（同意、协议、通知措施请求权）、为防止造成较大弊害而设定适用除外之例外。[24]

　　日本对反垄断法适用除外制度修改的态度是最坚决的，从上世纪90年代中期推行“规制缓和推进计划”以来，根据1997年的“一揽子整理法”和1999年的“适用除外制度整理法”，废止了多数适用除外制度，其中包括1953年因反垄断法的修改而制定的萧条卡特尔（又称“安定事业”）和合理化卡特尔（又称“合理化事业”）制度。然而关于反垄断法第21条（自然垄断事业中的固有行为）和该法第24条（行业联合会的行为）作为适用除外制度的重要内容之修改与否抑或如何修改，在日本仍处于争论之中，乃制度改革尚存的一大研究课题。日本法适用除外制度的改革，一定程度上代表了世界发展趋势，故同样值得我们深思与关注。我国已加入WTO，依据承诺，我国将在5年内逐步对外开放金融、保险、农业、航空、航油等市场，引入竞争不可避免。然而我们也应清醒地认识到，毕竟不同于自然垄断行业的大范围改革与引入竞争，政策性垄断的大多数领域仍是反垄断法的适用除外范围，作为发展中国家，我国更应如此。

　　（四）区别适用除外（政策性垄断）与我国的行政（性）垄断

　　如前所述，从现有世界各国立法例来看，适用除外制度是在反垄断法体系中特设的、对某些（主要指自然垄断领域和政策性垄断领域）虽属限制竞争的特定协调或联合或单独行为予以反垄断豁免的制度安排。适用除外的对象也主要集中在那些对维护本国整体经济利益和社会公共利益有重大积极意义的行业和领域以及那些对市场竞争关系影响不大，但对整体利益有益的特定限制竞争行为。作为各国反垄断法基本制度的修正以及作为各国反垄断法的重要构成部分，适用除外制度与整个反垄断法的立法目的是一致的。很显然，适用除外制度的适用范围与我国目前市场经济的大敌——广泛存在的行政性垄断有着根本性的区别。