三、政策性垄断之合理界定与适用除外的科学构建

　　（一）政策性垄断的范围界定

　　作为反垄断法适用除外制度的重要领域，政策性垄断不同于自然垄断。所谓政策性垄断，是指国家基于社会经济总体和长远利益及政治、国防、外贸和其它国计民生等方面的政策性考虑，对于某些特定行业、特定主体和特定行为的垄断予以法律规制的例外许可，或法律规定予以鼓励和扶助，或实行国家垄断。通常各国法律予以适用除外的政策性垄断主要包括：

　　1.对某些同国计民生密切相关的行业的适用除外

　　⑴银行业、保险业。如果对这些行业的竞争不作限制，如果因竞争而引起动荡或致使企业破产倒闭，则对于存款人、被保险人的利益及社会经济安全和秩序都会发生严重影响，因此，各国纷纷对这些行业的一些限制性行为规定给予豁免，即意味着它们可以在贷款政策、利率、保险等方面进行横向的联合或共同行动以避免过度竞争。但上述合法垄断行为一旦形成市场进入壁垒，将会严重扰乱竞争秩序，损害消费者利益，所以法律应规定必要的监督，防止其垄断地位滥用。例如美国曾于1913年制定联邦储备法以允许银行在信贷政策及利率方面采取合作行动，但1960年的银行兼并法、1970年的银行持股公司法对银行业的各种不当限制竞争行为予以严格限制。日本银行法也规定，没有主管大臣批准，银行的合并不发生效力。保险业在美国的兼并问题仍受《克莱顿法》管辖，若从事联合抵制等活动，则可受到《谢尔曼法》的追究。我国1995年颁布的《商业银行法》第9条规定：“商业银行开展业务，应当遵守公平竞争的原则，不得从事不正当竞争”。同年颁布的《保险法》第7条规定：“保险公司开展业务，应当遵守公平竞争的原则，不得从事不正当竞争”。这些都说明在我国允许银行业和保险业保持垄断地位是相对的，不得滥用其垄断地位损害社会公共利益和消费者合法权益。20世纪80年代以来，在WTO多边贸易体制推动下，世贸组织成员国纷纷履行入世承诺，在银行业、保险业打破国内垄断，允许外资进入本国参与竞争。随着我国正式成为第143个WTO成员，我国也于2001年12月11日对外资开放金融保险市场，但对必要的竞争限制仍然作了法律保留。

　　⑵农业、林业、渔业。农林渔业及其主要产品的购销也不适宜无限制的自由竞争，一则它们对自然条件有很强的依赖性，生产者不便适应市场供求和价格的变化而迅速转产；二则这些行业在国民经济中处于基础地位，往往会影响人民基本生活需求。[10]因此许多国家不仅允许生产经营者订立限制竞争的协议，而且国家往往还规定最低保护价格，或由国家给予补贴，或由国家直接参与购销活动。这方面的典型例子是欧洲联盟，这里的绝大多数农产品是由欧洲联盟统一管辖，并由欧洲联盟内的各成员国共同商定它们的最高限价和最低限价，实行出口补贴。据欧盟委员会《关于处理农业领域协议的26号法规》规定，农业是得以“类别豁免”的行为。[11]在美国，若干农产品市场也属于反垄断法适用除外领域。《克莱顿法》规定反垄断法不禁止那些为合法目的而采取互助措施的农业和园艺组织的活动。1922年《凯普——伏尔斯蒂德法》（Capper-Volstead Act）与1926年的《合作推销法》（Co-operative Marketing Act）再一次将农业合作组织的行为作为反垄断法的例外。根据这些法律，农产品的生产者甚至加工者可建立某种组合（多表现为合作社），并在开发其产品市场方面采取合作措施。但农业部长有权采取措施防止其产品价格的不合理上涨；如果合作是以排除竞争作为直接目的，从事横向定价活动，那么，这些行为仍然受到反垄断法的追究。[12]我国的农林渔业还比较落后，基础薄弱，而人民生活和工业发展对它们的需求很大，尤其面临入世后进口农产品对我国农林渔业的冲击，国家更应采取多种保护措施，在制定反垄断法时需要给予豁免。从反垄断法上，我国对农业的保护主要应当从以下几个方面入手：一是对粮棉油等事关国计民生的重要农产品实行国家保护价收购制度；二是国家采取宏观调控措施，稳定种子、农药、化肥、农用机械等重要农业生产资料的价格；三是推动和支持农民在生产、销售、储存、加工等各方面的联合和互助活动，加强农业在市场经济中的竞争力。