现有“诉讼主体模式”制度功能上的缺失，示意我们重构中国现代行政法上的行政主体理论，应当首先满足于现实的需要，而不能停滞于理论体系自圆其说。也就是说，我们需要一种行政主体的理论，它能够比较圆满在解决当下我们所面临的问题。在行政日益分散化的现代社会，如固执于现有的行政主体理论，只会加速这一法学理论生命的枯萎，因为它失去了来自实践丰富的养料。通过重构中国行政主体理论，可以进一步完善中国行政组织系统，即以行政主体为中心，合理构建行政主体内部各行政机关之间的职权、机构设置等，并形成由行政主体统一对外承担法律责任的组织体。
四、行政主体理论之重构
西方国家的“分权主体模式”理论发展已有百年以上的历史。在大陆法系国家的行政法上，“行政主体概念是使行政活动具有统一性和连续性的一种法律技术，是行政组织的法律理论基础。”[23]作为一种法律技术，应当说它既是一个比较成熟的行政法基础理论，也较好地解决行政系统内部行政一体化和外部行政责任的科学化问题。所以，在大陆法系国家的行政法教科书或者论著中，它只是其外延是否需要扩充的问题，而它本身的内涵及其存在的价值等问题则鲜有人起而质之。而在当下中国，行政主体理论问题已构成了行政法基础理论的一个重要“争点”，其先天不足而后天未医治的缺陷已经被充分揭示：
首先，行政系统内部行政一体化难以形成。行政系统内部行政一体化是现代行政的基本要求，没有行政系统内部行政一体化的制度性保障，就不可能有高效便民的服务政府，行政也就不可能得到有效的组织，更遑论完成现代行政的任务。在当下中国，尽管各级人民政府之下的各类行政机关都是本级人民政府的组成部分，但是在现有行政主体理论下，它们都是独立的行政主体。“过于强调各个行政机关自己的责任，无疑会弱化各级人民政府的责任，因为各级政府无需对其下属职能部门的管理行为负责。”[24]与之相关联的另一个结果是政府也就难以协调下属各行政机关的人财物，行政系统内部行政一体化难以组成。当然，行政一体化并不是行政集权，更不是回到计划经济时代的“全能政府”。
其次，行政违法责任归属的主体错位。假如行政机关是行政主体，那么它应当具有承担完全责任能力，但实际上并非如此。因为作为行政违法责任的行政赔偿，依现行法律规定都是由本级人民政府承担。[25]所以，“我国行政赔偿的责任主体是国家，因违法行使职权侵犯相对人合法权益而引起的国家赔偿的行政机关只是赔偿义务机关，这种赔偿义务机关仅是出于诉讼上的便宜而存在，并不意味着法律意义上的赔偿责任的最终归属。因而，我国行政法学中的行政机关既不拥有行政权，也无独立承担实质法律责任能力。”[26]这种违法主体与责任主体在逻辑上的错位，导致了国家赔偿责任名不符实。
再次，公务员制度、内设机构设置受到轻视。原本作为行政主体理论重要内容的公务员制度、内设机构的合理性等问题，因为在现有“诉讼主体模式”理论中没有应有的地位而受到轻视，在中国长期很少有人问津而视为属于行政学研究的领域。虽然制定了《公务员法》，但是由于特别权力关系的影响，公务员的救济仍然排除在行政诉讼之外。内设机构设置一直被排除在“依法行政”原则适用范围之外，历次机构改革虽然也有相关的规定，但依然无法摆脱设置上的随意性。“只要法律法规授权，这些行政机构，不管是行政机关的内部机构，还是派出机构，不管是政府的办事机构，还是议事协调机构、联合执法机构，统统都变成了行政主体。”[27]如果法律法规在授权时没有解决这类机构独立地位，那么这类机构怎么能够承担起行使行政职权所产生的法律责任呢？
上述缺陷的存在其消极的影响已经是有目共睹，现有的“诉讼主体模式”理论面对这些问题已显得无能为力。视而不见，听而不闻的驼鸟策略恐怕也不是解决问题根本之道。因此，本文借助于西方大陆法系国家“分权主体模式”之理论，结合中国实际情况，对中国现代行政法学上的行政主体理论作如下重构：
