反思与超越
——中国行政主体理论批判
章剑生
【摘要】 随着中国现代行政法理论的深入发展与法治行政的实践需求，上个世纪80年代未因行政诉讼确定被告的需要而构建的中国行政主体理论——“诉讼主体模式”——所固有的缺陷渐渐暴露出来。为此，我们需要从本土化、正当化和功能化三个层面，在借鉴大陆法系国家行政主体理论——“分权主体模式”——的基础上，重构中国现代行政法的行政主体理论，并以渐进的方式替代现有的行政主体理论，以期回应当下中国法治行政的需要。
【关键词】行政诉讼；行政主体；行政诉讼的被告；行政责任
【全文】
一、引言
发端于上个世纪80年代末的中国行政法学上的行政主体理论，它在解决行政诉讼被告资格这一司法实务问题，可以说是功不可没的，其在中国行政法学术史上也必然会有其应有的重要地位。如果囿于行政诉讼法学的研究框架，那么当下的行政主体理论无论在法理上还是实务上，都是可以在逻辑上获得比较圆满的自洽。然而行政主体理论应当是贯通行政实体法、行政程序法和行政诉讼法三大领域，是一个可以阐释这三大领域一切与行政主体有关的问题之现代行政法基本理论。但是，我们现有的行政主体理论并没有这样的功能。
上个世纪90年代以来中国现代行政内容和形式上所发生的突变，使以确认行政诉讼被告资格为中心的行政主体理论陷入了难以掩饰的窘境，对现实问题无法给出令人满意的解释，以至于最高人民法院不得不用司法解释来应付实务中产生的问题。[1]但是，这种治标不治本的方法总不是长远之计，我们必须在检阅中国行政主体理论形成的学术史的基础上，重新构建中国现代行政法学上的行政主体理论。
二、遭遇质疑的“行政主体”
在中国当下行政法学理论中，行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能以自己名义行使行政职权以及独立参加诉讼，并能独立承受法律责任的组织。它具体可以分解两大具体内容：（1）只有行政主体才能成为行政诉讼的被告。（2）行政主体是行政机关和法律、法规授权的组织。我把这种行政主体理论称为“诉讼主体模式”。目前，中国出版的行政法学教材或者专著，基本上都是在认可“诉讼主体模式”的基础上展开论述的。“诉讼主体模式”已成为一种具有奠基功能的法学理论。这一与行政诉讼被告资格紧密相联的“诉讼主体模式”是中国行政法学理论体系中不可缺失的内容，是中国行政法学者讨论行政主体理论问题的基本范式。这一“诉讼主体模式”较好地解决了中国转型时期确认行政诉讼被告资格的重大理论和实践问题，缓和了行政法学理论的滞后性与司法实践之间的矛盾，应急了当时行政诉讼法的实践需要。[2]
然而，这一“诉讼主体模式”的缺陷也是显而易见的。1998年薛刚凌教授开始反思中国行政法上这一“诉讼主体模式”的行政主体理论，在行政法学界产生了较大的影响。[3]之后，张树义教授也著文质疑中国行政主体理论，并对薛刚凌教授的观点提出了不同的看法。[4]沈岿教授、杨解君教授等也先后发表论文，加入了这场对中国行政法上“诉讼主体模式”的行政主体理论之反思讨论中，从而进一步扩展讨论的影响力。[5]在中国行政法主体理论如何建构上，这几位学者们虽然没有达成一个互相可以接受的方案，但在否定现行中国行政法主体理论上“诉讼主体模式”的态度却是一致的。综合上述学者们的基本观点，我们可以确认以下有关中国行政法上行政主体理论的学术史实：
行政主体作为现代行政法学的一个重要支撑性概念，不是中国行政法学者的原创性成果，而是借助于王名扬先生的《法国行政法》之中介引入中国法的一个继受性概念。[6]杨建顺教授等翻译的《日本行政法》对大陆法系国家行政法学中的行政主体理论在中国大陆的影响也起到了重要的作用。[7]这一事实已逐渐为中国行政法学界所共识。20多年法制建设中，我们从西方国家行政法学中引入的法学概念是不胜枚举的，如国家公务员、行政行为、行政裁量、不确定法律概念、特别权力关系等。但是，对这些概念的理解误差从来没有象行政主体理论那么大，几乎达到了中西行政主体理论无法对话的地步，即使是出于“本土化”的需要，也不应当买椟还珠。
